管理體制機制是制約自由貿易區能否順利發展的基本制度因素。河南自由貿易試驗區成立時間短, 很多制度創新還處在探索嘗試階段, 管理體制機制的創新顯得尤為迫切。中機院首先對國內外典型自由貿易區在管理體制機制方面的做法進行介紹, 然后對國內自由貿易試驗區所采用的管理體制機制模式進行了總結, 把其微觀層面的管理體制機制概括為“地方政府與自由貿易試驗區職能套合地方功能園區與自由貿易試驗區職能套合”“地方政府、功能園區與自由貿易試驗區功能交叉融合”三種模式。國內外典型自由貿易區的這些經驗為河南自由貿易試驗區管理體制機制的創新提供了很好的借鑒和啟示。

 

國外典型自由貿易區管理體制機制的做法

美國自由貿易區的管理體制機制。在目前全世界眾多自由貿易區中, 美國以近300個遙遙領先, 自由貿易區已成為美國對外貿易的重要窗口, 其在管理體制機制方面的做法也為世界眾多國家和地區所借鑒。美國自由貿易區的管理體制機制屬于二級管理結構[1]。宏觀層面, 由對外貿易委員會對全國的自由貿易區實行統一管理, 《對外貿易區法案》是管理對外貿易區的基本法律;微觀層面, 由對外貿易委員會授權的公共或者私人法人團體及公司按照公共利益原則進行市場化經營。海關是中立執法機構, 作為獨立方行使海關管轄權, 對外貿易區所在地海關關長兼任對外貿易區委員會的駐地代表。
 

 

歐盟自由貿易區的管理體制機制。歐盟各成員國對境內自由貿易區的管理完全遵守《歐共體關于自由貿易區和保稅倉庫規則》和《歐共體海關法典》的相關條款[2]。各成員國自由貿易區的監管機構一般是所在地的州議會和市政府和歐盟海關, 經營機構的性質也有很大的不同。比如歐盟境內最早設立的愛爾蘭香農自由貿易區, 采用的是政府主導型的管理模式[3]。愛爾蘭政府成立了具有雙重性質的香農開發公司, 既接受政府部門的直接領導, 承擔全面開發香農自由貿易園區的職責, 負責園區的規劃和發展, 又作為有限責任公司, 按照市場化規則運營。

 

迪拜杰貝阿里自由貿易區的管理體制機制。杰貝阿里自由貿易區的管理機構是迪拜港務局, 港務局董事會主席為王室指派。港務局既承擔地方政府的職能, 在迪拜政府的領導下管理迪拜港口, 又是企業化運作的港口經營機構, 負責自由貿易區的管理和基礎設施建設[4]。迪拜港務局下的自由貿易區管理局承擔全部的招商、服務和管理工作, 直接向投資者頒發營業執照, 還提供行政管理、工程、能源供應和投資咨詢等多種服務。
 

巴西瑪瑙斯自由貿易區的管理體制機制。瑪瑙斯自由貿易區由總統直接領導, 自由貿易區管理委員會為專門的宏觀管理機構, 下設自由貿易區管理局, 隸屬于國家計劃部和預算部, 由政府部門成立的董事會具體負責自由貿易區的日常管理, 享有較大的自治權和自主權。管理局一般由總統直接任命的總監全權負責, 與地方州長同級。按照巴西聯邦政府法規的規定, 管理局統一管理區內一切事務, 負責制定園區發展的各項方針和政策。

 

智利伊基克自由貿易區的管理體制機制。智利1973年通過自由貿易區法, 1975年設立伊基克自由貿易區, 并成立伊基克自由貿易區管理和監督委員會。該委員會是一個政企合一的公司, 負責自由貿易區的管理和經營。1990年, 智利第18846號法令將委員會改為自由貿易區有限公司, 政府占股51%, 私人占股49%, 并設立董事會, 董事長由中央經濟發展部成員擔任。自由貿易區內設立海關, 與自由貿易區有限公司各自按法律行使職權, 但網絡互聯互通。

 

國內自由貿易試驗區管理體制機制的模式

我國自由貿易試驗區在宏觀層面采取的是由中央政府及其相關職能部門共同行使宏觀決策、申報審批、投資準入和海關監管等政策制定權的管理模式。在微觀層面, 各自由貿易試驗區結合區域實際情況, 在探索和實踐中形成了以“地方政府與自由貿易試驗區職能套合地方功能園區與自由貿易試驗區職能套合”“地方政府、功能園區與自由貿易試驗區功能交叉融合”為代表的管理模式。

 

第一, “地方政府與自由貿易試驗區職能套合”模式。該模式以上海和浙江為代表。上海自由貿易試驗區在市級層面設立工作領導小組, 下設管委會, 為市人民政府派出機構, 與浦東新區一體化合署辦公, 并另設3個職能局;園區層面設立5個區域管理局, 在《中國 (上海) 自由貿易試驗區條例》的指導下負責自由貿易區的建設和運營, 并引入社會組織, 發揮其在自由貿易試驗區建設中的作用;海關、檢驗檢疫、海事、海警、邊檢、金融、稅務等駐自由貿易試驗區的工作機構, 依法履行相關行政管理職責, 落實有關自由貿易試驗區的政策措施, 支持自由貿易試驗區的改革創新工作。浙江自由貿易試驗區在省級層面設立工作領導小組, 下設管委會, 并與舟山市政府、舟山群島新區管委會合署辦公;在園區層面, 在舟山市原有相關職能部門基礎上, 增設綜合協調局和舟山自貿試驗區產業投資發展公司等, 并在《中國 (浙江) 自由貿易試驗區條例》的指導下負責自由貿易試驗區的建設和運營。

 

第二, “地方功能園區與自由貿易試驗區職能套合”模式。該模式以廣東、湖北和遼寧為代表。廣東自由貿易試驗區在省級和市級層面分別設立工作領導小組, 并在各片區設立管委會。管委會作為市級派出機構, 行使省級管理權限, 職責分別由廣州、深圳、珠海市人民政府規定;廣州南沙片區管委會與南沙經開區管委會合署辦公;深圳前海片區管委會與前海管理局職能套合, 并與招商局集團成立合資公司, 市場化運作;珠海橫琴片區管委會與橫琴新區管委會合署辦公。各片區在《中國 (廣東) 自由貿易試驗區條例》的指導下負責片區的建設和運營。湖北自由貿易試驗區在省級和市級層面設立工作領導小組。武漢片區管委會與武漢東湖新技術開發區、東湖國家自主創新示范區合署辦公;襄陽片區管委會與襄陽高新區合署辦公;宜昌片區管委會與宜昌高新區合署辦公。各片區在《中國 (湖北) 自由貿易試驗區條例》的指導下負責各自的建設和運營。遼寧自由貿易試驗區在省級和市級層面設立工作領導小組, 并下設8個專題推進組。大連片區管委會與大連金浦新區合署辦公;沈陽片區單設管委會, 下設辦公室等職能機構;營口片區管委會與營口經開區合署辦公。各片區在《中國 (遼寧) 自由貿易試驗區條例》的指導下負責片區的建設和運營。

 

第三, “地方政府、功能園區與自由貿易試驗區功能交叉融合”模式。除海南和上述5個自由貿易試驗區外, 國內其他自由貿易試驗區的各片區大都橫跨若干個行政區或功能園區, 大多采取的是“地方政府、功能園區與自由貿易試驗區交叉融合”的模式。以天津和四川為例, 天津自由貿易試驗區涵蓋天津港、機場、濱海新區中心商務區三個片區, 市級層面設立管委會, 并在各片區設立辦事處;四川自由貿易試驗區涵蓋成都天府新區、成都青白江鐵路港和川南臨港三個片區, 省級層面設立工作領導小組, 設立成都片區管委會和川南臨港片區管委會, 其中成都片區管委會又下設4個管理局。

 

對河南自由貿易試驗區管理體制機制創新的啟示

從國內外自由貿易區的發展實踐來看, 每一個成功的自由貿易區都與科學的管理體制、精干的管理機構、高效的管理工作分不開。國內外自由貿易區的經驗為河南自由貿易試驗區管理體制機制的創新提供了很好的借鑒和啟示。

 

第一, 要建立健全自由貿易試驗區的相關法律法規。法律法規保障使自由貿易試驗區能夠在法律框架內規范化運作。美國1934年就通過了《對外貿易區法案》, 作為管理對外貿易區的基本法律;歐盟各成員國境內自由貿易區則遵守《歐共體關于自由貿易區和保稅倉庫規則》和《歐共體海關法典》的相關條款;巴西從1957年至今, 已頒布和修訂數十項法令以保障瑪瑙斯自貿區的建設、發展和運營;智利政府也于1975年頒布《自由區法》, 并在1990年進行了修訂, 明確立法保障自由貿易區的設立和運行。我國國內部分自由貿易試驗區也出臺了《自由貿易試驗區條例》, 以保障自由貿易試驗區的建設和發展[8]。河南應盡快出臺有關條例或法規, 明確立法, 保障河南自由貿易試驗區的建設和發展。

 

第二, 要不斷優化創新自由貿易試驗區的管理體制。各國自由貿易區的管理體制因各國政治、經濟以及自由貿易區發展的歷史特點不同而呈現出不同的模式。受法治化、市場化等因素的影響, 企業主導型模式在我國缺乏可操作性, 可根據分權治理原則, 賦予自由貿易試驗區一定的自治權。對河南自由貿易試驗區而言, 管委會現擁有職能難以協調區域內相關部門之間的工作, 可借鑒浙江和湖北的模式, 管委會領導班子由所在地市政府主管領導專任, 這樣做既能與上級地方政府進行有效的溝通聯絡, 又能對下做到有效的協調指導;還可借鑒四川自貿試驗區的做法, 下設管理局, 并由所在區域政府主管領導專任管理局領導班子成員, 進一步明確和提升管委會的法律地位, 強化其溝通和協調指導的權限及范圍。

 

第三, 要不斷充實完善管委會的內設機構, 并發揮市場和社會組織的作用。因我國自由貿易試驗區的建設時間不長, 尤其是河南自由貿易試驗區的成立運營不到兩年的時間, 管委會層面的內設機構不完全相同, 各自貿片區內部的做法也很不統一。為強化管委會在自由貿易試驗區建設中的作用, 應賦予片區管委會一定的行政管理職能, 如可借鑒湖北的做法, 在片區內部設立綜合監管執法部門。此外, 自由貿易試驗區作為全球資源配置中的一個節點, 社會組織可充當政府與市場主體的紐帶, 為政府在政策和立法中協調利益關系提供建議, 如可借鑒上海的做法, 引入社會組織, 發揮其在政府監督、市場經營主體信用體系建設、營商環境評價等方面的作用, 共同推進自由貿易試驗區的發展。（作者：井輝）