為適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢, 進一步推進改革開放, 我國在2013年設(shè)立了中國 (上海) 自由貿(mào)易試驗區(qū)。作為我國第一個自由貿(mào)易試驗區(qū), 中國 (上海) 自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)揮先行先試的領(lǐng)頭作用, 形成了多項可復(fù)制的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上, 我國形成了“1+3+7”的自由貿(mào)易試驗區(qū)新格局。金融管理體制機制改革創(chuàng)新是我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的重要方向。中機院通過比較研究, 闡述了上海、天津和陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)所實施的“負(fù)面清單”管理、事中事后監(jiān)管、宏觀審慎管理、綜合管理等主要金融管理政策;根據(jù)各自特色, 對三大自由貿(mào)易試驗區(qū)在投資開放、金融開放、金融支持政策等方面存在的共性和具體差異進行了對比分析;據(jù)此, 提出我國自由貿(mào)易試驗區(qū)金融管理建設(shè)的若干政策建議。

 

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)金融管理政策

(一) 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)成立時間較短。對外而言, 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立是為了順應(yīng)經(jīng)濟全球化的發(fā)展與全球貿(mào)易和投資規(guī)則的重構(gòu);對內(nèi)而言, 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)則是為了推進我國經(jīng)濟全球化進程, 推動政府職能轉(zhuǎn)變、提高管理效率, 實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展, 使其成為中國進一步改革開放的窗口。
 

2013年9月, 中國 (上海) 自由貿(mào)易試驗區(qū)正式成立, 其范圍涵蓋了上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。在經(jīng)濟全球化的背景下, 要率先形成全國開放新格局中先行試點模型, 上海自由貿(mào)易試驗區(qū)不僅要與國際制度、法律、運作模式等接軌, 還要為深化我國改革開放提供可借鑒和可推廣的模式。2018年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)成立5周年之際, 已累計有127項制度創(chuàng)新成果可在全國復(fù)制。自由貿(mào)易賬戶 (FT賬戶) 作為自由貿(mào)易試驗區(qū)金融改革的重要內(nèi)容之一, 已經(jīng)獲批復(fù)制推廣到海南自由貿(mào)易實驗區(qū);“證照分離”改革試點經(jīng)驗, 已在天津、遼寧、浙江、福建、河南、湖北、廣東、重慶、四川、陜西等自由貿(mào)易試驗區(qū)復(fù)制推廣。
 

上海自由貿(mào)易試驗區(qū)成立后, 天津、廣州、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)相繼成立, 完成了沿海自由貿(mào)易試驗區(qū)部署。根據(jù)“一帶一路”倡議以及中部崛起與西部大開發(fā)等發(fā)展戰(zhàn)略, 遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等自由貿(mào)易試驗區(qū)也相繼成立, 最終形成“1+3+7”自由貿(mào)易試驗區(qū)的新格局。我國自由貿(mào)易試驗區(qū)橫貫全國東西南北中, 標(biāo)志著以擴大開放為引領(lǐng)的中國自由貿(mào)易試驗區(qū)改革進入“雁行陣”模式。本文以上海、天津和陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)來反映我國自由貿(mào)易試驗區(qū)總體建設(shè)情況 (見表1) 。

(二) 我國自由貿(mào)易試驗區(qū)金融管理政策

進一步擴大金融開放, 通過金融發(fā)展帶動經(jīng)濟貿(mào)易升級優(yōu)化, 是我國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的一個重要方向。我國現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗區(qū)均在金融管理體制機制創(chuàng)新上進行了積極的探索和實踐, 制定了一系列具有先行先試意義的金融管理政策。這些政策既有體現(xiàn)普適意義的共性政策, 也有反映各自特色的個性政策, 歸結(jié)起來主要有以下四個方面：
 

1.“負(fù)面清單”管理

負(fù)面清單是國際上通用的外商投資準(zhǔn)入管理措施, 是國際貿(mào)易中政府規(guī)定禁止或限制的領(lǐng)域清單。為實現(xiàn)總體目標(biāo), 積極推進服務(wù)業(yè)擴大開放和外商投資管理體制改革, 積極應(yīng)對國際經(jīng)濟貿(mào)易格局變化, 上海自由貿(mào)易試驗區(qū)按照先行先試、風(fēng)險可控、分步推進、逐步完善的方式, 以簡政放權(quán)為核心, 探索實施負(fù)面清單管理, 形成與國際規(guī)則相銜接的基本制度與框架。我國《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施 (負(fù)面清單) 》, 根據(jù)國際通行規(guī)則, 依據(jù)我國法律法規(guī)和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》, 按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類編制, 涉及金融服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會服務(wù)等等。特別之處在于, 對于清單未列示的投資一般項目, 將默認(rèn)許可企業(yè)按照清單進行經(jīng)濟活動。同時, 對一般境外投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制, 通過“負(fù)面清單”的管理模式, 極大地簡化了行政審批過程。國務(wù)院決定在上海、天津、陜西等11個自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)實施同一張負(fù)面清單, 具有極大的政策統(tǒng)一性, 有利于“負(fù)面清單”管理模式在未來的可復(fù)制性, 更有利于保證中國更高程度的對外開放與對內(nèi)改革。
 

2018年新版負(fù)面清單在2017年的基礎(chǔ)上縮減至45條, 涉及22項開放措施、48條特別管理措施。同2017年負(fù)面清單相比 (見表2) , 金融領(lǐng)域取消了銀行業(yè)外資股比限制, 將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%, 2021年取消金融領(lǐng)域所有外資股比限制。負(fù)面清單的大幅精簡, 將對我國自由貿(mào)易試驗區(qū)不斷對外開放、深化合作實現(xiàn)更大范圍的互利共贏產(chǎn)生積極影響。

2. 宏觀審慎管理

宏觀審慎的目標(biāo)是為了維護金融體系的穩(wěn)定, 識別與預(yù)防系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。在綜合考慮國家的經(jīng)濟政策與宏觀的經(jīng)濟環(huán)境后, 對金融系統(tǒng)進行整體監(jiān)管, 以應(yīng)對金融危機對宏觀經(jīng)濟造成的危險。在時間維度方面, 通過設(shè)立應(yīng)急資本、提高貸款準(zhǔn)備金、引入杠桿比率、加強風(fēng)險管理等方法, 建立宏觀審慎監(jiān)管制度框架[10]。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建立宏觀審慎的境外融資風(fēng)險管理模式, 由中國人民銀行根據(jù)自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)濟環(huán)境, 依據(jù)境外融資杠桿率、宏觀審慎政策等采取調(diào)控措施, 甚至應(yīng)急管理措施。同時, 企業(yè)可以根據(jù)境內(nèi)外人民幣與外幣資金成本自主決定融資方向, 所以能以較低成本獲得境外融資, 該管理模式賦予企業(yè)更多的自主權(quán)利與借債的空間。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)實施境外融資宏觀審慎管理, 取得了較好效果, 積累了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗, 并進一步完善了外債規(guī)模、境外融資與跨境資金流動、短期資本流入的宏觀審慎管理框架。
 

 

表1 上海、天津和陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

注:由上海、天津、陜西自由貿(mào)易區(qū)公布數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)公開資料整理。
 

表2《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施 (負(fù)面清單) 》 (金融業(yè)截取部分)   

 

天津、陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)的金融管理政策大部分是借鑒上海的已有經(jīng)驗, 但也各有特色。天津堅持簡政放權(quán)的改革方向, 在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)開展全口徑跨境融資宏觀審慎管理業(yè)務(wù), 有效拓寬了跨境融資渠道。天津在一定額度內(nèi)自主開展投融資業(yè)務(wù)時, 允許區(qū)內(nèi)租賃企業(yè)按照外債宏觀審慎管理原則借用外債, 外債資金可實行意愿結(jié)匯, 為涉外企業(yè)更好地利用兩個市場、兩種資源創(chuàng)造了良好條件。陜西西安位于亞歐大陸橋心臟及“一帶一路”交匯中心, 具有有利的地理優(yōu)勢。陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)著力于擴大人民幣跨境使用、加快跨境人民幣結(jié)算中心功能建設(shè)、進一步簡政放權(quán)、促進貿(mào)易投資便利化、大力創(chuàng)新金融服務(wù)、支持實體經(jīng)濟加快發(fā)展、深化金融改革創(chuàng)新。
 

3. 事中事后監(jiān)管

自由貿(mào)易試驗區(qū)推出全新的金融事中事后監(jiān)管模式。對跨境人民幣業(yè)務(wù)采用“分賬核算”為核心的自由貿(mào)易賬戶是中國人民銀行與上海創(chuàng)設(shè)的監(jiān)管系統(tǒng), 既適應(yīng)了自由貿(mào)易試驗區(qū)金融的簡政放權(quán)和負(fù)面清單管理的新形勢, 又能有效防范金融風(fēng)險;在境外融資方面取消前置審批, 境外金融主體根據(jù)自身的規(guī)模自主決定融資方式、期限、幣種等, 而中國人民銀行根據(jù)系統(tǒng)采集區(qū)內(nèi)境外主體實際情況, 進行事中事后監(jiān)管, 從宏觀上把控風(fēng)險。所以說, 在取消了一系列的行政審批后, 政府職能轉(zhuǎn)變成為事中事后監(jiān)管, 也就是做到寬進嚴(yán)管。
 

4. 綜合管理

自由貿(mào)易試驗區(qū)成立金融工作推進小組和綜合監(jiān)管聯(lián)席會議制度, 形成了以市場全覆蓋、以信息互聯(lián)共享為基礎(chǔ)、以監(jiān)管合作為保障、以綜合監(jiān)管聯(lián)席會為平臺、以業(yè)界自律共治為補充的金融綜合管理新方案。全面構(gòu)建市場主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管“四位一體”的綜合監(jiān)管體系, 充分發(fā)揮社會多元共治的作用;另外, 創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、分類監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管等現(xiàn)代監(jiān)管手段和理念, 對實施“證照分離”的改革事項, 對自由貿(mào)易區(qū)金融、貿(mào)易、投資改革, 對重點領(lǐng)域、重點行業(yè)、重點市場等, 強化政府部門的專業(yè)監(jiān)管, 最終形成一張橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管天網(wǎng)。
 

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)金融管理政策比較分析

1. 投資開放

3個自由貿(mào)易試驗區(qū)均實施準(zhǔn)入前國民待遇、“負(fù)面清單”管理, 在負(fù)面清單之外領(lǐng)域的外商投資項目, 按照備案制實行管理。上海重點擴大服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的對外開放, 取消投資者在自由貿(mào)易區(qū)的準(zhǔn)入限制, 注重安全高效的開放型經(jīng)濟體系與國際接軌的投資管理制度建設(shè);天津重點選擇航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、文化服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)與先進制造業(yè)領(lǐng)域的擴大對外開放, 鼓勵先進制造業(yè)延伸價值鏈, 與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展, 在上海的基礎(chǔ)上進一步取消外商投資準(zhǔn)入限制, 并且加大引進港澳臺地區(qū)高級技術(shù)人才;陜西借鑒已有自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗, 更多鼓勵在高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新材料、生物醫(yī)藥等先進制造業(yè)領(lǐng)域的對外開放, 引進境外資金、先進技術(shù)和高端人才, 提升利用外資綜合質(zhì)量, 把自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)成為企業(yè)“走出去”的窗口和綜合服務(wù)平臺 (見表3) 。

 

2. 金融開放

上海自由貿(mào)易試驗區(qū)形成了“一線開放、二線嚴(yán)管”的金融制度框架與監(jiān)管模式[12]。天津與陜西在學(xué)習(xí)上海的基礎(chǔ)上, 又凸顯各自特色。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)重點打造離岸金融和融資租賃, 通過京津冀合作平臺創(chuàng)造更多金融需求, 在相關(guān)管理辦法與監(jiān)督下, 允許區(qū)內(nèi)符合條件的中資銀行試點開辦離岸業(yè)務(wù), 同時推動融資租賃向更高水平發(fā)展。陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)推動人民幣作為自由貿(mào)易試驗區(qū)與“一帶一路”沿線國家跨境貿(mào)易和投資計價、結(jié)算的主要貨幣, 拓展跨境電子商務(wù)人民幣結(jié)算 (見表4) 。

3. 金融支持

為支持自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè), 促進金融服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展, 加大對跨境投資和貿(mào)易的金融支持, 上海、天津、陜西相繼出臺了對自由貿(mào)易試驗區(qū)的金融支持政策。通過對自由貿(mào)易試驗區(qū)金融支持政策分析, 發(fā)現(xiàn)三地皆加強金融檢測與管理, 實施“三反”:反洗錢、反恐融資、反逃稅等方案, 全面監(jiān)測與防范金融風(fēng)險;為擴大人民幣跨境使用, 對區(qū)內(nèi)直接投資的人民幣跨境業(yè)務(wù), 提供更加便利的人民幣結(jié)算服務(wù);為深化外匯管理改革, 簡化直接投資外匯手續(xù), 支持開展境內(nèi)外租賃業(yè)務(wù), 取消境外支付擔(dān)保費的核準(zhǔn), 完善結(jié)售匯管理。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)在風(fēng)險管理賬戶體系、投融資匯兌便利、推進利率市場化等方面, 提出了較為詳細的金融支持政策。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)根據(jù)其自身發(fā)展特點與優(yōu)勢, 重點支持租賃業(yè)發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展, 完善金融服務(wù)業(yè)。陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)則強調(diào)突出文化底蘊大力創(chuàng)新金融服務(wù), 深化金融改革創(chuàng)新, 推進人文交流和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作, 推動陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)的金融建設(shè) (見表5) 。

表3 上海、天津和陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)投資領(lǐng)域比較 

 

表4 上海、天津和陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放比較 

 

表5 上海、天津和陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)金融支持政策比較 

 

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)金融管理建議

自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的重點難點之一是金融業(yè)的對外開放, 也是自由貿(mào)易試驗區(qū)探索試驗的亮點, 有效的金融監(jiān)管有助于解決市場失靈問題與實現(xiàn)資源配置優(yōu)化, 因此, 如何做好金融業(yè)的管理工作至關(guān)重要。本文通過以上分析提出如下政策建議:

(一) 穩(wěn)步推進“負(fù)面清單”管理模式, 推動金融體制改革

進一步開放金融業(yè)市場準(zhǔn)入, 引導(dǎo)金融市場逐步開放, 合理規(guī)避金融風(fēng)險。加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變, 放松事前監(jiān)管, 推動境內(nèi)制度規(guī)則與國際接軌, 進一步完善金融市場。為滿足境內(nèi)外投資需求, 應(yīng)建立健全金融資產(chǎn)交易平臺, 規(guī)范金融交易中介機構(gòu)市場, 推動自由貿(mào)易區(qū)金融體制改革。

(二) 既強調(diào)國家宏觀調(diào)控, 又堅持市場調(diào)節(jié)

金融風(fēng)險或金融危機的產(chǎn)生, 往往與政府監(jiān)管力度不足相關(guān)。自由貿(mào)易區(qū)的金融市場管理必須強化政府與市場的有機結(jié)合, 既要加強政府監(jiān)管, 又要發(fā)揮金融市場自我調(diào)節(jié)機制, 增強金融市場自我調(diào)節(jié)作用。在對金融市場的管理方面, 政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用, 推動自由貿(mào)易試驗區(qū)金融制度改善, 建立普適性的宏觀審慎金融管理政策, 實施事中事后監(jiān)管。堅持宏觀調(diào)控與金融市場調(diào)節(jié)相結(jié)合, 逐步推進自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放、穩(wěn)健運行。

(三) 差異化定位, 發(fā)展特色金融

上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的使命不僅要服務(wù)上海, 最終還要形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗服務(wù)于全國。天津自由貿(mào)易試驗區(qū)要著力“京津冀”協(xié)同戰(zhàn)略和重點發(fā)展融資租賃金融服務(wù)。陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)著力打造內(nèi)陸型改革開放新高地, 重點發(fā)展綠色金融與文化金融。各自由貿(mào)易試驗區(qū)要根據(jù)各自戰(zhàn)略定位與金融特色, 進行差異化發(fā)展, 打造全面滲透型和內(nèi)外一體化的特色鮮明的全球金融中心。

(四) 完善金融支持政策

金融作為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)中重要的一環(huán), 對金融領(lǐng)域不僅要做到風(fēng)險的管理與控制, 更要研究出完善配套的金融支持政策。根據(jù)各自由貿(mào)易試驗區(qū)特色, 加大改革步伐, 完善金融支持細則, 為自由貿(mào)易試驗區(qū)有序開展金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)提供政策支持。（作者：劉榮春 何小涵）