生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式為生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作提供了新的思路，但目前我國EOD模式操作路徑尚不成熟，仍處于試點(diǎn)探索階段，策劃出好的EOD項(xiàng)目對(duì)納入國家統(tǒng)一試點(diǎn)、成功獲取市場(chǎng)化融資至關(guān)重要，而合適的方法能讓項(xiàng)目策劃工作事半功倍。本文的案例分析證實(shí)可以利用邏輯框架法的垂直邏輯關(guān)系準(zhǔn)確構(gòu)建EOD項(xiàng)目的目標(biāo)層次，并以目標(biāo)為導(dǎo)向按照一定的邏輯順序和層次細(xì)化實(shí)施措施。基于邏輯框架法的策劃對(duì)于助推EOD項(xiàng)目成功納入國家試點(diǎn)具有積極作用。
一、案例背景介紹
廣陽島位于重慶市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，面積約10km2，是長江上游最大的江心綠島，具有獨(dú)特的江河景觀、自然生態(tài)資源和歷史人文資源。2017年前，廣陽島曾規(guī)劃300萬m2房地產(chǎn)項(xiàng)目，搬遷全島1萬余名居民，啟動(dòng)拆遷平場(chǎng)建設(shè)，留下許多開發(fā)痕跡，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。2017年8月，重慶市委、市政府果斷踩下大開發(fā)的“急剎車”，決定建設(shè)“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”，還島于民，同時(shí)劃定168km2廣陽島片區(qū)，開展長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，并于2019年出臺(tái)法規(guī)性決定加強(qiáng)廣陽島片區(qū)規(guī)劃管理。廣陽島島內(nèi)及環(huán)島規(guī)劃項(xiàng)目以生態(tài)修復(fù)為主，建設(shè)資金主要依賴財(cái)政撥款并受額度限制，工作進(jìn)度相對(duì)緩慢。2020年9月，國家啟動(dòng)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作，旨在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有效融合，解決生態(tài)環(huán)境治理投資大、資金來源少、環(huán)境效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑缺乏等關(guān)鍵問題。為此，重慶市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)選定廣陽島片區(qū)長江以南區(qū)域開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)策劃及申報(bào)工作。
二、目標(biāo)層次設(shè)定
針對(duì)廣陽島EOD試點(diǎn)項(xiàng)目，策劃主要以目標(biāo)為導(dǎo)向，結(jié)合片區(qū)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等上位文件，通過綜合考慮項(xiàng)目?jī)?nèi)在投入與外在影響因素，明確項(xiàng)目宏觀目標(biāo)、具體目的、產(chǎn)出成果和要素投入四級(jí)層次，建立合理的垂直邏輯關(guān)系來確定工作的范圍和任務(wù)。
一是宏觀目標(biāo)：把廣陽島片區(qū)建設(shè)成為“兩點(diǎn)”的承載地、“兩地”的展示地、“兩高”的體驗(yàn)地，高水平引領(lǐng)重慶在長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中發(fā)揮示范作用，為其他區(qū)域乃至全國生態(tài)文明建設(shè)提供“長江樣板”。
二是具體目標(biāo)：建立完備的綠色發(fā)展示范規(guī)劃框架、制度體系、工作機(jī)制，建成一批標(biāo)志性工程，自然生態(tài)系統(tǒng)日益和諧，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值逐步實(shí)現(xiàn)，形成“六個(gè)示范”的整體格局，“長江風(fēng)景眼、重慶生態(tài)島”效果初顯。
三是產(chǎn)出成果：以“融合、反哺、一體化實(shí)施”為原則，實(shí)施完成岸線環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級(jí)、歷史及生態(tài)文明展示基地、綜合服務(wù)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)6個(gè)類型的22個(gè)實(shí)際工程。
四是要素投入：為保證預(yù)期產(chǎn)出成果而需要投入的項(xiàng)目資本金、經(jīng)營權(quán)、土地、工作團(tuán)隊(duì)等。
三、主要工作內(nèi)容
基于上述目標(biāo)層次的垂直邏輯關(guān)系分析，按照《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）文件要求，制定了編制EOD模式試點(diǎn)實(shí)施方案的技術(shù)框架模型，主要包括本底條件梳理、工作目標(biāo)和預(yù)期效果、依托項(xiàng)目策劃、實(shí)施模式設(shè)計(jì)、開發(fā)時(shí)序制定、投融資方案、配套措施七部分內(nèi)容（圖1）。
圖 1 EOD 試點(diǎn)實(shí)施方案編制技術(shù)框架
第一，扎實(shí)摸清本底條件。采用文案調(diào)研、走訪調(diào)研、專家咨詢等方式對(duì)涉及試點(diǎn)區(qū)域的上位規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、區(qū)位交通、自然生態(tài)、人文環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀及主要問題進(jìn)行系統(tǒng)地梳理和總結(jié)。
第二，明確工作目標(biāo)及預(yù)期效果。聚焦489號(hào)文內(nèi)涵要求，立足試點(diǎn)區(qū)域急需解決的主要問題，科學(xué)制定試點(diǎn)工作目標(biāo)，如上述宏觀目標(biāo)和具體目的所示。
第三，針對(duì)性策劃依托項(xiàng)目。基于項(xiàng)目目標(biāo)，結(jié)合區(qū)域本底條件和開發(fā)時(shí)序要求，對(duì)接政策性銀行支持領(lǐng)域，確定以“長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展”為主題，策劃“長江大保護(hù)”和“綠色發(fā)展”兩大類項(xiàng)目，其中“長江大保護(hù)”聚焦生態(tài)環(huán)境治理，建設(shè)內(nèi)容涵蓋岸線環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)等；“綠色發(fā)展”聚焦生態(tài)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)內(nèi)容涵蓋歷史及生態(tài)文明展示基地、綜合配套服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)等。
第四，確定可行的實(shí)施模式。按照489號(hào)文要求，確定重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為EOD試點(diǎn)的申報(bào)主體。為保證在實(shí)施過程中更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的收益反哺，明確由市場(chǎng)主體（重慶廣陽島生態(tài)城投資發(fā)展有限公司，國資企業(yè)）作為依托項(xiàng)目的實(shí)施主體，也是“投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、還款”于一體的城市綜合運(yùn)營商。
第五，科學(xué)安排投資建設(shè)時(shí)序。統(tǒng)籌考慮實(shí)施主體建設(shè)計(jì)劃、子項(xiàng)目成熟度、年度投資強(qiáng)度等因素，明確了“島內(nèi)優(yōu)先、環(huán)境先行、投資平滑、結(jié)合實(shí)際”的投資建設(shè)原則。依托項(xiàng)目總建設(shè)工期計(jì)劃為四年，各子項(xiàng)根據(jù)投資規(guī)模及內(nèi)容具體調(diào)整把控。
第六，制訂合適的投融資方案。參照重慶市當(dāng)期現(xiàn)行定額和類似項(xiàng)目工程投資指標(biāo)，估算項(xiàng)目總投資約391億元（其中靜態(tài)投資約362億元，建設(shè)期利息約29億元）。項(xiàng)目自籌資本金91億元，占比超23%，滿足國家對(duì)項(xiàng)目開發(fā)資本金比例的要求；計(jì)劃融資300億元，占比約77%。項(xiàng)目建成后，市場(chǎng)主體擁有全部資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，還款來源以項(xiàng)目自身經(jīng)營性收益、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)及特許經(jīng)營收益為主，不足部分以市場(chǎng)主體子公司房地產(chǎn)開發(fā)凈現(xiàn)金流作為補(bǔ)充。財(cái)務(wù)測(cè)算表明，項(xiàng)目融資償債備付率為1.76，償債能力較強(qiáng)，可實(shí)現(xiàn)融資本息與還款來源總體平衡。
第七，做好要素資源保障。政府需要在啟動(dòng)資金、用地、特許經(jīng)營權(quán)等方面提供資源保障。項(xiàng)目初期，政府通過財(cái)政注資方式向市場(chǎng)主體注入資金，作為“招拍掛”拿地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟動(dòng)資金；項(xiàng)目前期，市場(chǎng)主體以取得的土地、存量資產(chǎn)融資，以籌集基礎(chǔ)設(shè)施和土地開發(fā)資金；項(xiàng)目中后期，實(shí)施主體通過市場(chǎng)化運(yùn)作，依托自身信用等級(jí)和后續(xù)可運(yùn)營資產(chǎn)進(jìn)行融資；同時(shí)政府賦予部分特許經(jīng)營權(quán)，增加項(xiàng)目還款現(xiàn)金流。
四、工作成效
該項(xiàng)目于2021年納入國家第一批EOD模式試點(diǎn)，成功融資300億元，包括國家開發(fā)銀行貸款授信260億元，地方政府專項(xiàng)債40億元，為試點(diǎn)區(qū)域開發(fā)建設(shè)做好了資金保障。目前各子項(xiàng)目建設(shè)有序推進(jìn)，部分生態(tài)環(huán)境治理工程已實(shí)施完成并發(fā)揮出生態(tài)社會(huì)效益，成功助推廣陽島成為重慶六張“城市新名片”之一，順利入選全國第四批“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地。(作者：鄭世偉)
