在我國全面建立國土空間規(guī)劃體系和深入推進鄉(xiāng)村振興的背景下，田園綜合體建設(shè)和發(fā)展進入了新階段。文章以內(nèi)蒙古土右旗大雁灘田園綜合體為研究案例，從運營實施機制和保障體制機制兩方面進行研究，構(gòu)建田園綜合體運營保障體系，以期為田園綜合體的運營保障提供經(jīng)驗借鑒。
近年來，在我國全面開展國土空間規(guī)劃編制和深入推進鄉(xiāng)村振興的背景下，田園綜合體走向了新的發(fā)展階段，有關(guān)田園綜合體建設(shè)發(fā)展模式的研究較多，理論基礎(chǔ)較豐厚，但如何保障田園綜合體健康持續(xù)發(fā)展研究較少，其運營保障體系建立值得探究。
一、土右旗大雁灘田園綜合體概況
大雁灘田園綜合體是內(nèi)蒙古首批國家級田園綜合體建設(shè)試點，位于土右旗溝門鎮(zhèn)，總體規(guī)劃面積為 41.9 平方公里①(圖 1)。核心區(qū)位于 G6 呼包高速、110 國道、敕勒川大街交匯處，面積約 2.8平方公里①(圖2)。大雁灘田園綜合體是在享有“中國西部最大的天然氧吧”的大雁灘景區(qū)的基礎(chǔ)上建立起來的。大雁灘景區(qū)是以采摘、賞花、農(nóng)家生活體驗為中心，集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和體驗、農(nóng)業(yè)休閑旅游、民俗文化旅游為一體的生態(tài)旅游觀光體驗區(qū)。這里由于盛產(chǎn)大金杏、李子、蘋果、櫻桃等水果，在內(nèi)蒙古中部素有“瓜果之鄉(xiāng)”的稱號。
圖1 大雁灘田園綜合體項目位置
圖2 大雁灘田園綜合體核心區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)
圖 3 項目運營管理模式圖
二、土右旗大雁灘田園綜合體運營保障體系構(gòu)建
1、運營實施機制構(gòu)建
1.1 運營管理模式
土右旗大雁灘田園綜合體總體運營模式為：政府引導，培育產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造制度環(huán)境;以企業(yè)為主體，采用市場運作方式配置資源;整個社區(qū)參與，進行實時監(jiān)督(圖 3)。項目建成后，為保證大雁灘田園綜合體正常運行，將由企業(yè)和合作社為主牽頭運行，旗政府負責進行監(jiān)督指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行具體的指導和管理。政府主導建設(shè)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)業(yè)務部門進行監(jiān)督管理。旗政府將督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)、農(nóng)民合作社建立負責人制度和定期匯報制度，定期反饋大雁灘田園綜合體運行問題并確定解決方案。
3.1.2 組織管理體系
項目的建設(shè)需要組建成熟的組織管理體系，通過加強組織領(lǐng)導，充分利用各方資源，才能持續(xù)有效地推進建設(shè)、管理和日常運營工作的開展。在旗政府成立由旗長任組長，旗政府分管領(lǐng)導任副組長，旗直相關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人為成員的田園綜合體建設(shè)工作領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室，負責日常工作的指導和協(xié)調(diào);鎮(zhèn)、村相應建立工作機構(gòu)，負責抓好具體建設(shè)工作的落實。通過主要領(lǐng)導進行協(xié)調(diào)、政策保障、制度落實，使各個部門、各線條上的建設(shè)資源在田園綜合體這個大平臺上得到整合。
2、保障體制機制構(gòu)建
2.1 管理、運營體制機制
(1)管理體制機制
建立一套適合項目地區(qū)對多部門合作管理模式，形成政府主導、部門協(xié)調(diào)、全社會參與，推進多部門合作活動有序開展的管理體制。在項目資金的管理中，由旗政府財政統(tǒng)一管理，明確各項資金的專項用途，專款專用，建立一套從預算到審批的即嚴格又簡化的資金管理流程，建立旗政府、村委會、合作組織、農(nóng)民合作社和農(nóng)民個人共同管理的資金管理機構(gòu)，保障各項資金的有效實施。在項目運營的管理中，以土右旗政府為主導，田園綜合體建設(shè)工作領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)旗相關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、大雁灘文化旅游公司和農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司、農(nóng)民合作社、各項目公司和入股農(nóng)戶，形成政府 + 公司 + 合作社 +農(nóng)戶的復合化管理模式。各部門上下配合聯(lián)動，分工協(xié)調(diào)，實現(xiàn)政府 - 企業(yè) - 農(nóng)戶互動管理。
(2)運營機制
田園綜合體的運營保障機制主要體現(xiàn)在以下五個方面：
①長效投入機制。建立長期的政府對田園綜合體的投入機制，各級政府對田園綜合體建設(shè)應增加投入力度。除每年國家財政對大雁灘田園綜合體的固定投資外，包頭市政府和土右旗政府對大雁灘田園綜合體的建設(shè)投資逐步增加，特別是對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的投入。其次，各個金融機構(gòu)貸款發(fā)放有專項資金，支持田園綜合體項目的立項和建設(shè)，形成一個資金投入的長效機制。
②整合機制。大雁灘田園綜合體的建設(shè)管理部門在土右旗政府，旗政府和包頭市政府相互協(xié)同，建立管理、規(guī)劃傳導機制，各部門配合上下聯(lián)動，使田園綜合體與城市形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化、城鄉(xiāng)居民一體化、城鄉(xiāng)制度一體化以及區(qū)域經(jīng)濟一體化的新格局。
③激勵機制。通過政府鼓勵、引導、支持、扶持、獎勵、優(yōu)惠政策等帶動各方積極性，推進田園綜合體逐步發(fā)展完善。鼓勵農(nóng)民和社會力量投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，采取各種優(yōu)惠政策支持、引導鼓勵、獎勵扶持等多種形式，對田園綜合體建設(shè)進行多方面支持，營造強農(nóng)惠農(nóng)的濃厚社會氛圍。使城市有效資金、科學技術(shù)、優(yōu)秀人才等要素向鄉(xiāng)村流動，形成城鄉(xiāng)一體化新型格局。
④市場引導機制。田園綜合體各個項目要依托項目地點生態(tài)背景和自然資源優(yōu)勢，以主導產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以市場需求為導向，發(fā)掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多種可能性，深度開發(fā)農(nóng)旅和文旅，形成多元化、多層次、有序的市場體系。
⑤可持續(xù)發(fā)展機制。田園綜合體地處鄉(xiāng)村自然資源和人文資源最豐富的地域，其建設(shè)和發(fā)展要有利于生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，嚴守生態(tài)保護底線，不破壞生態(tài)保護紅線。項目立項要大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，節(jié)約土地，合理利用各種自然資源，提高田園綜合體可持續(xù)發(fā)展的能力。
2.2 保障措施
(1)金融支持改革，保證資金供應順暢
積極發(fā)揮政策性信貸資金對土右旗田園綜合體建設(shè)發(fā)展的重要作用，切實保障和加大對田園綜合體項目建設(shè)資金貸款的支持力度，促進各個項目有序發(fā)展。特別是在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提升公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)。另外充分考慮土右旗大雁灘田園綜合體涉及范圍內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，將特色產(chǎn)業(yè)項目和貧困農(nóng)村地區(qū)作為優(yōu)先支持對象，制定特定優(yōu)惠貸款政策，簡化貸款審批發(fā)放程序，特殊項目優(yōu)先審批優(yōu)先發(fā)放，在符合貸款條件的情況下，優(yōu)先給予貸款支持，以此滿足不同發(fā)展程度的農(nóng)村建設(shè)的需要。
(2)落實產(chǎn)權(quán)問題，強化基礎(chǔ)保障
要保障田園綜合體各類項目順利實施，建設(shè)用地是首要問題。積極建立田園綜合體建設(shè)用地保障機制，加快落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，開展土地流轉(zhuǎn)開發(fā)。編制土右旗國土空間規(guī)劃和相關(guān)村莊規(guī)劃，嚴格劃定“三區(qū)三線”，進行空間管控，明確各類建設(shè)用地界限，建設(shè)用地嚴禁侵占生態(tài)保護紅線和基本農(nóng)田保護線。土右旗國土空間規(guī)劃和相關(guān)村莊規(guī)劃用于控制和指導田園綜合體各項建設(shè)用地的審批和建設(shè)項目落地實施。同時，加強全域土地綜合整治，盤活村莊存量建設(shè)用地，優(yōu)先提供鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)以及特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)。
(3)保障農(nóng)業(yè)科技投入，提高農(nóng)民科技應用能力
堅持以農(nóng)民為核心，提高農(nóng)民科學技能，培養(yǎng)有知識、懂技術(shù)、能致富的新時代科技創(chuàng)新型農(nóng)民，是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的長遠、根本大計。促進農(nóng)業(yè)科技發(fā)展首先要提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，強化農(nóng)業(yè)科研引進與應用，加快引進和推廣國內(nèi)外先進又適宜各地資源條件的農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)。其次要提高農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化能力，據(jù)統(tǒng)計，我國每年約有 6000 項農(nóng)業(yè)科研成果①，切實加強這些科技成果轉(zhuǎn)化和推廣，能有效促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。最后在強大科技支撐的基礎(chǔ)上抓住機遇大力推進新型職業(yè)農(nóng)民培育，提高農(nóng)民科技應用能力。
(4)農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制
充分考慮農(nóng)民利益，強調(diào)扶貧和增收致富。涉及土地流轉(zhuǎn)的項目，要盡可能以農(nóng)民專業(yè)合作社為主體建設(shè)運營，收益由合作社決定分配。大力扶持有技術(shù)、有潛力的合作社發(fā)展高標準、高質(zhì)量和高收益設(shè)施農(nóng)業(yè)。充分考慮帶動效應，由專業(yè)合作社開展品種引進、繁育和市場化管理工作，引導有條件、有技術(shù)的合作社參與建設(shè)和運營。進一步推廣“公司+合作社(基地)+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，實現(xiàn)“風險共擔、利益共享”的目標。
結(jié)語
田園綜合體作為我國鄉(xiāng)村發(fā)展的新模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中起到舉足輕重的作用。目前，田園綜合體支持保障體系尚未健全，成為當前制約田園綜合體建設(shè)發(fā)展的障礙。為此，需要在建立田園綜合體有效建設(shè)模式的前提下，明確努力方向，加強實施機制和保障機制的創(chuàng)新，構(gòu)建田園綜合體運營保障體系，為田園綜合體建設(shè)營造有利的制度環(huán)境。(來源：趙勇強)
