京津冀的一體化應(yīng)該是以市場(chǎng)一體化為核心動(dòng)力，以公共服務(wù)一體化為重要保障，以環(huán)境保護(hù)一體化為內(nèi)在要求，以規(guī)劃一體化為實(shí)現(xiàn)手段的全方位一體化進(jìn)程。

 

　　區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已成為現(xiàn)在和未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間中國(guó)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方式和模式。在眾多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作改革實(shí)踐中，京津冀協(xié)同發(fā)展無疑是近年來國(guó)家最重要的區(qū)域一體化項(xiàng)目，已經(jīng)切切實(shí)實(shí)上升為國(guó)家的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署且在穩(wěn)步推進(jìn)。京津冀一體化與已經(jīng)較為成熟的長(zhǎng)三角和珠三角的區(qū)域一體化相比有兩點(diǎn)顯著的不同。一是長(zhǎng)三角和珠三角的一體化基本上是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的、自發(fā)的經(jīng)濟(jì)一體化過程，而京津冀協(xié)同發(fā)展則是國(guó)內(nèi)首次由中央政府主導(dǎo)推動(dòng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略；二是京津冀協(xié)同發(fā)展除了要在經(jīng)濟(jì)一體化方面有突破外，還有一個(gè)主要的任務(wù)是破解北京的“城市病”，從這個(gè)意義上講，京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略應(yīng)該在探索如何破除影響政府行政管理深層次的體制機(jī)制等方面的改革的阻力和障礙方面做出有益的嘗試。

 

　　京津冀一體化包含四個(gè)方面

 

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力源自“四個(gè)需要”：一是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要；二是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要；三是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要；四是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要。習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的重要指示，既為破解京津冀三地發(fā)展困境指明了方向，也為破除體制機(jī)制障礙、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出具體要求。

 

　　如果我們認(rèn)真解讀這“四個(gè)需要”，就能弄清京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵，也就是京津冀到底應(yīng)從哪些方面做到一體化。京津冀的一體化應(yīng)該是以市場(chǎng)一體化為核心動(dòng)力，以公共服務(wù)一體化為重要保障，以環(huán)境保護(hù)一體化為內(nèi)在要求，以規(guī)劃一體化為實(shí)現(xiàn)手段的全方位一體化進(jìn)程。所謂市場(chǎng)一體化，要求三地在人才、資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源要素方面有合理配置，協(xié)調(diào)三地不同的資源稟賦，使各種生產(chǎn)要素在三地按照市場(chǎng)的要求合理流動(dòng)，而且在協(xié)同的基礎(chǔ)上發(fā)揮三地各自的特點(diǎn)，有益互補(bǔ)，互相促進(jìn)。所謂公共服務(wù)一體化，是為了解決北京過分集中優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源的“虹吸效應(yīng)”和由此帶來的區(qū)域資源要素流向的扭曲問題，三地應(yīng)在公共交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)水平大體均衡的前提下豐富內(nèi)涵。所謂環(huán)境保護(hù)一體化，就是說三地乃至周邊其他地區(qū)在公共的環(huán)境治理問題上要共同努力，加強(qiáng)合作，破除各自為政的行政壁壘。

 

　　上述三個(gè)方面的一體化最終必須落實(shí)到三地統(tǒng)一、有序、科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃一體化上，而且還必須做到規(guī)劃先行。在總體規(guī)劃方面，三地應(yīng)明確各地的產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)，避免各地彼此之間競(jìng)相降低招商門檻，惡性競(jìng)爭(zhēng)。在城市發(fā)展上，三地應(yīng)明確城市群的功能定位，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，聚焦自身的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)有基礎(chǔ)和未來潛力，形成發(fā)展合力。在公共服務(wù)上，三地應(yīng)解決“最后一公里”的軌道和公共交通瓶頸問題，填補(bǔ)周邊地區(qū)的公共服務(wù)洼地。

 

　　需要特別注意的是，三地的規(guī)劃一體化是整體通盤考慮的一體化規(guī)劃，不是把三地各自的規(guī)劃簡(jiǎn)單相加，如果那樣就又會(huì)回到各自為政的老路。京津冀是中央政府自上而下主導(dǎo)下的一體化進(jìn)程，三地規(guī)劃就應(yīng)該在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一制訂完成。這個(gè)規(guī)劃要注重長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性，既立足未來一兩年的任務(wù)，也著眼“十三五”甚至“十四五”期間的工作。同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的一體化既意味著區(qū)域內(nèi)不同省、市的協(xié)調(diào)一體化，也應(yīng)包括在一個(gè)省域或市域范圍內(nèi)，不同城市或城區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃。比如北京，雖然不同城區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和功能定位不盡相同，但各自的規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)服從、服務(wù)于國(guó)家的戰(zhàn)略和首都新核心功能區(qū)的定位，在協(xié)調(diào)疏解核心城區(qū)人口、公共服務(wù)和財(cái)稅收入方面應(yīng)盡量步調(diào)一致。地方政府的規(guī)劃發(fā)展意識(shí)，不要只盯著眼前的財(cái)稅這點(diǎn)“小賬”，應(yīng)當(dāng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)算政治“大賬”。在規(guī)劃理念上，政府先要學(xué)會(huì)“舍”與“得”，舍”和“得”的關(guān)系是辯證的，做好眼前的“舍”是為了將來更好地“得”，不要舍不得眼前的小利而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的大局，三地都應(yīng)該有大局觀念。

 

　　財(cái)稅體制創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

 

　　在京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的多個(gè)內(nèi)容中，財(cái)稅無疑是十分重要的一個(gè)方面，也是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的路徑之一，應(yīng)該作為最重要的配套舉措得到重視。財(cái)稅不僅是國(guó)家治理的重要支柱，也是在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中必須著力強(qiáng)化的部分。特別是使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和厘清政府與市場(chǎng)邊界的過程中，稅收作為財(cái)稅制度的核心組成部分，其作用將更為突出。一個(gè)科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障，也是實(shí)現(xiàn)善治重要的治理和政策工具。

 

　　目前，京津冀的財(cái)稅政策還存在很多不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的地方，既影響了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也阻礙了城市功能群的整合。比如三地在稅收優(yōu)惠政策上不統(tǒng)一。在京津冀這個(gè)區(qū)域內(nèi)，目前京津兩地所享受的國(guó)家稅收優(yōu)惠政策較多，而相對(duì)較為落后、也需要更多優(yōu)惠政策的河北所能享受的優(yōu)惠政策卻最少。在所得稅后續(xù)管理方面，在現(xiàn)行的制度框架下，三個(gè)地方在稅收優(yōu)惠備案和損失稅前扣除管理流程、高新技術(shù)企業(yè)和非營(yíng)利組織認(rèn)定及管理、核定征收企業(yè)管理等方面也都不協(xié)調(diào)一致。再以城鎮(zhèn)土地使用稅為例，該稅種三地三標(biāo)準(zhǔn)。2014年河北省調(diào)整了城鎮(zhèn)土地使用稅，其稅負(fù)已經(jīng)超過京津兩地，一路之隔的同樣土地，僅僅因?yàn)樾姓`屬關(guān)系不同，稅負(fù)相差就達(dá)三四倍，這對(duì)三地生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)顯然是不利的。

 

　　此外，在涉及稅收的利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面，三地也不統(tǒng)一。這表現(xiàn)在三地對(duì)于企業(yè)的稅收返還標(biāo)準(zhǔn)的差異上，也體現(xiàn)在對(duì)于總部經(jīng)濟(jì)的稅收分配方面缺乏共識(shí)。三地如果繼續(xù)為了保護(hù)自身利益各不相讓，這種博弈只能阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)的步伐。在體制上，三地還要探索財(cái)稅共享合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地和承接地之間的分稅機(jī)制，消除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的行政障礙等。最后，在涉及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理等跨區(qū)域的事務(wù)上，如何協(xié)調(diào)支出與收入的利益矛盾，更好地發(fā)揮財(cái)稅的杠桿與引導(dǎo)作用方面，京津冀都有很多工作要做。

 

　　財(cái)稅優(yōu)惠政策曾經(jīng)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演過重要角色，但是現(xiàn)在地方發(fā)展的理念不應(yīng)該繼續(xù)停留在要政策、要優(yōu)惠的思想上。優(yōu)惠政策固然能解決不少問題，但根本上還是需要地方的內(nèi)生動(dòng)力。地方靠?jī)?yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)發(fā)展的時(shí)代恐怕已經(jīng)過去，比如改革開放先行先試的排頭兵深圳就已經(jīng)到了發(fā)展的十字路口，早期享受各種稅收優(yōu)惠政策的紅利釋放和利用殆盡，現(xiàn)在必須重新探索如何進(jìn)一步改革。京津冀也是一樣，協(xié)同發(fā)展提供了改革的機(jī)會(huì)，要更多地在地方行政水平和管理能力的軟實(shí)力上下功夫。在此過程中，需要注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的作用，爭(zhēng)取在財(cái)稅手段、體制機(jī)制、政策工具等方面有所突破和創(chuàng)新，通過激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。