探索推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程的有效模式和方法，是世界各國(guó)中央和地方政府謀求發(fā)展、提升競(jìng)爭(zhēng)力面臨的普遍問題。由于各國(guó)的歷史文化、行政結(jié)構(gòu)等不同，政府合作模式也各不相同，從中尋找成功經(jīng)驗(yàn)與一般規(guī)律，可為推動(dòng)我國(guó)跨區(qū)域治理與政府合作提供借鑒。
(一)美國(guó)的城市群多主體合作模式
美國(guó)的城市群發(fā)展模式并不完全一致，但共同點(diǎn)是多主體化。一種是在城市群中建立類似于議會(huì)的政府理事會(huì)，城市群內(nèi)各城市政府自愿參加，并分別派出同等人數(shù)的代表組成理事會(huì)。政府理事會(huì)的日常經(jīng)費(fèi)來源于聯(lián)邦政府和州政府撥款、各城市政府的理事會(huì)會(huì)費(fèi)以及企業(yè)和市民的捐助。為保障政府理事會(huì)順利運(yùn)行，聯(lián)邦政府和州政府通常會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的法律。城市群政府理事會(huì)的主要職能包括：制定城市群發(fā)展規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估，并及時(shí)反饋給各成員以便規(guī)劃修訂完善。與單個(gè)城市政府相比，理事會(huì)在規(guī)劃城市群未來發(fā)展以及內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)時(shí)，視角更全面更宏觀，可以更加有效地處理城市群內(nèi)部問題。例如，可以組織理事會(huì)成員城市簽訂協(xié)議，明確各自權(quán)利義務(wù)，減少“搭便車”現(xiàn)象。協(xié)議主要有兩類：一類是城市政府間簽訂關(guān)于公共安全、垃圾處理、圖書館等領(lǐng)域的合作協(xié)議，一方付費(fèi)，另一方提供服務(wù);另一類是城市政府間簽訂分工協(xié)議，共同為城市群內(nèi)提供垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)。城市群內(nèi)政府間合作的另一種模式是為解決垃圾處理、環(huán)保等特殊問題，成立專門的管理機(jī)構(gòu)。比如成立環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，通過立法、成立共同基金來解決環(huán)境問題。
(二)加拿大的城市群董事會(huì)模式
加拿大大溫哥華地區(qū)城市群建立了類似于企業(yè)董事會(huì)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——政府董事會(huì)，以有效解決城市群發(fā)展面臨的重要問題。大溫哥華地區(qū)城市群涵蓋溫哥華、素里、列治文等21個(gè)市、區(qū)。政府董事會(huì)由各城市選舉的代表組成，每屆任期兩年，主要職能包括4個(gè)方面：一是負(fù)責(zé)制定城市群總體發(fā)展規(guī)劃、立法，對(duì)城市空間、交通網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃布局，保證城市群內(nèi)資源共享;二是為城市群及各城市提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品;三是開發(fā)建設(shè)城市公園、林蔭道等綠色空間，保護(hù)城市綠地;四是完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，提高城市群居民生活品質(zhì)。城市群董事會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)，負(fù)責(zé)落實(shí)董事會(huì)通過的各項(xiàng)措施，在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，根據(jù)向各市、區(qū)提供的服務(wù)類型收費(fèi)，并將其用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。可以看出，城市群董事會(huì)模式強(qiáng)調(diào)成員城市地位平等、重視成員權(quán)責(zé)對(duì)等，透明化的決策模式、專業(yè)高效的組織運(yùn)作等因素保證了大溫哥華地區(qū)城市群董事會(huì)的成功運(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)城市群實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
(三)日本的都市圈跨區(qū)域協(xié)調(diào)模式
日本大都市圈的人口密度遠(yuǎn)高于歐美城市，城市政府間合作模式也與之有明顯差異。一是官方組織成立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為完善對(duì)大都市圈的規(guī)劃和管理，建立國(guó)土審議會(huì)，在國(guó)土審議會(huì)下成立由政府、企業(yè)、高校科研機(jī)構(gòu)及工會(huì)的代表組成的大都市圈整備部會(huì)，負(fù)責(zé)整個(gè)都市圈的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)和相關(guān)協(xié)調(diào)事宜，同時(shí)在國(guó)土審議會(huì)下設(shè)立由產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界專家組成的大都市圈政策工作組，負(fù)責(zé)大都市圈政策的制定及評(píng)估。二是在解決政府間合作問題的過程中特別重視立法保障。自1956年起先后頒布及修訂《首都圈整備法》《近畿圈整備法》和《中部圈整備法》，并出臺(tái)相應(yīng)的配套法律法規(guī)，為大都市圈規(guī)劃、管理提供法律依據(jù)。大都市圈規(guī)劃從整體上權(quán)衡每個(gè)成員城市的利益，政策實(shí)施力度不區(qū)分城市等級(jí)，例如，在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、城市空間利用、環(huán)境治理、信息共享等方面，無論是中心城市還是衛(wèi)星城都能享受同等政策。三是在政府間合作過程中特別重視民間組織的作用。例如，日本關(guān)西地區(qū)成立了非營(yíng)利性的關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)，成員包括關(guān)西地區(qū)的主要企業(yè)、高校科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體，負(fù)責(zé)針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)事務(wù)開展課題研究，提出政策建議;為城市群內(nèi)企業(yè)和政府提供專業(yè)咨詢服務(wù)，并積極進(jìn)行國(guó)際交流，尋求合作。相較于政府部門決策機(jī)構(gòu)，關(guān)西經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)的主體來源多元化，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來源于會(huì)員單位，能更好地反映出各類市場(chǎng)主體的實(shí)際需求，提出更具針對(duì)性的意見，從而有效降低政府運(yùn)行成本。
(四)長(zhǎng)三角的“三級(jí)運(yùn)作”政府合作模式
長(zhǎng)三角區(qū)域一體化至今已有37年歷程，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，從政府合作看，主要有三方面：一是建立了決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層三級(jí)運(yùn)作的區(qū)域合作機(jī)制框架。1992年，長(zhǎng)三角相關(guān)城市政府即自發(fā)建立了城市協(xié)作部門主任聯(lián)席會(huì)議制度，1997年升格為長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，2008年起確立了“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)明確任務(wù)方向、聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)推進(jìn)、聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)專題組具體落實(shí)”的區(qū)域合作機(jī)制框架，實(shí)行“三級(jí)運(yùn)作”。目前，決策層以三省一市主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)制度為主體;協(xié)調(diào)層以長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議為主體，2018年又成立長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室作為日常協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);執(zhí)行層包括聯(lián)席會(huì)議辦公室和重點(diǎn)合作專題組，解決長(zhǎng)三角一體化中的具體問題。二是在政府引導(dǎo)下推進(jìn)構(gòu)建長(zhǎng)三角區(qū)域一體化市場(chǎng)。2014年建立長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展合作機(jī)制，圍繞規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場(chǎng)監(jiān)管共治、流通設(shè)施互聯(lián)、市場(chǎng)信息互通和信用體系互認(rèn)6個(gè)方面，以項(xiàng)目化形式力圖打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，發(fā)揮中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的溢出效應(yīng)，并已取得積極成效。三是探索建立區(qū)域公共治理合作機(jī)制。近年來，跨區(qū)域公共治理與政府合作已覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和公共安全等領(lǐng)域，三省一市合作建立應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)急管理的“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制)建設(shè)取得明顯成效，跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展水平大幅提升。
通過美、加、日3個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家以及長(zhǎng)三角城市群進(jìn)行府際合作與協(xié)同治理的案例，可以看到有4個(gè)方面可供借鑒。一是推動(dòng)制定法律法規(guī)，保證政府間合作各方的權(quán)利與義務(wù)，避免合作中的推諉扯皮現(xiàn)象，促進(jìn)合作項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行。二是構(gòu)建由決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層組成的多層次政府合作機(jī)制框架，通過政府引導(dǎo)式項(xiàng)目合作推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)一體化。三是設(shè)立專門的專業(yè)化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，積極運(yùn)用現(xiàn)代治理技術(shù)、提高組織工作效率，促進(jìn)資源利用最大化。四是多元主體參與，引入由社團(tuán)、企業(yè)、專家學(xué)者組成的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的評(píng)估監(jiān)督，推動(dòng)合作方案的貫徹落實(shí)。(作者：趙崢，李粉 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心)
