郡縣治則天下安，縣域興則國(guó)家強(qiáng)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，既是扭住擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)、暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重要抓手，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。我國(guó)縣域數(shù)量多、地域分布廣，東中西部縣域發(fā)展基礎(chǔ)與水平差異大。當(dāng)前，縣域發(fā)展普遍面臨著人口流失及勞動(dòng)力不足、缺乏自主創(chuàng)新能力、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等共性問(wèn)題與困境。“十五五”期間，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須立足縣域主體功能與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特征，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位、科學(xué)謀劃重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院采取一系列重大舉措，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。2024年中央一號(hào)文件提出，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，構(gòu)建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)體系，擴(kuò)大縣域就業(yè)容量。然而，許多縣域當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍主要依靠資源和要素的粗放投入，致使縣域?qū)用娈a(chǎn)業(yè)布局分散，工農(nóng)業(yè)銜接不暢，要素集聚、產(chǎn)業(yè)承載、人才吸引和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生需求不足。在新的發(fā)展階段，粗放的資源要素投入造成邊際效益遞減，單純擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)日益顯現(xiàn)，縣域經(jīng)濟(jì)亟需探索新的發(fā)展道路。

在“以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展目標(biāo)下，各縣應(yīng)緊緊依托縣域產(chǎn)業(yè)資源本底條件，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮未來(lái)縣域人口及勞動(dòng)力變化趨勢(shì)，制定切實(shí)可行的縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)用地向園區(qū)和基地集中，引導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)在縣城集聚，以縣域?yàn)閱卧ㄔO(shè)多功能、復(fù)合型、全產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合體，發(fā)揮好縣域單元在涉農(nóng)資源管理和資金統(tǒng)籌等方面的平臺(tái)作用，真正解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡問(wèn)題。

一、因勢(shì)利導(dǎo)，依托資源本底條件走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之路

相比于城市經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)的承載能力和容量相對(duì)有限。大部分縣域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨著生態(tài)保護(hù)壓力較大、人才流失、資金缺乏、創(chuàng)新動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一是部分縣域產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展質(zhì)量和效益不高。企業(yè)主體規(guī)模相對(duì)較小，技術(shù)水平落后、產(chǎn)業(yè)層次較低、競(jìng)爭(zhēng)力較弱，使縣域經(jīng)濟(jì)以初級(jí)產(chǎn)品和低端產(chǎn)業(yè)為主，從業(yè)人員收入較低，產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)性弱，對(duì)就業(yè)的吸引力和承載力也不足。

二是縣域軟硬件發(fā)展環(huán)境對(duì)要素吸引力偏弱。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，部分縣域的道路、市政、產(chǎn)業(yè)、數(shù)字等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、更新緩慢。公共服務(wù)設(shè)施供給方面，縣域城鄉(xiāng)間公共服務(wù)質(zhì)量差距較大，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)體系以縣城為中心，對(duì)鄉(xiāng)村的延伸覆蓋不足，鄉(xiāng)村已有的公共服務(wù)在內(nèi)容和質(zhì)量上普遍難以滿足需求。營(yíng)商環(huán)境方面，就業(yè)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)支持體系尚不健全，返鄉(xiāng)人才創(chuàng)業(yè)的成本較高、風(fēng)險(xiǎn)較大。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了重大跨越，但發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出。

一方面，東強(qiáng)西弱的縣域發(fā)展格局沒(méi)有根本改變。東部地區(qū)的縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，以制造業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)。西部縣域人口流失嚴(yán)重，基本以農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等自然資源利用型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)鏈較短、可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)。

另一方面，即便在一個(gè)省或同一個(gè)地級(jí)市內(nèi)，省會(huì)城市和大城市周邊的縣域經(jīng)濟(jì)水平普遍高于偏遠(yuǎn)縣域。因此，各縣都應(yīng)當(dāng)充分立足自身資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及功能定位，統(tǒng)籌縣域生產(chǎn)、生活、生態(tài)和安全需要，依托現(xiàn)有資源聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。不求多，但求精，構(gòu)建特色鮮明的本地產(chǎn)業(yè)集群，合理確定不同主體功能縣域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑。

二、分類施策，根據(jù)縣域主導(dǎo)功能類型科學(xué)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方向

我國(guó)縣域的資源稟賦、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量等方面的存在顯著差異，難以采用相同的標(biāo)準(zhǔn)和模式實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。因此，縣域應(yīng)根據(jù)自身類型特點(diǎn)，合理確定差異化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑、政府資源投放方式和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與目標(biāo)。

產(chǎn)業(yè)功能縣域要發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通等領(lǐng)域?qū)I(yè)功能縣域；

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣域耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，但這類縣城普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、就業(yè)容量有限、人口集聚能力不強(qiáng)，需要推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，吸納更多縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域受制于地理環(huán)境約束，在傳統(tǒng)認(rèn)知下產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、要素集聚困難，需要因地制宜推動(dòng)綠色發(fā)展，逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施供給能力，構(gòu)建生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)模式，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。

人口是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐,是影響縣域未來(lái)發(fā)展路徑的重要因素之一。由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施高質(zhì)量供給不足、治理能力現(xiàn)代化水平不高等原因，在快速城鎮(zhèn)化階段，大量縣域經(jīng)歷了人口向縣城或周邊大城市快速轉(zhuǎn)移的過(guò)程。當(dāng)前，老齡化、少子化帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)變化，將成為未來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須重點(diǎn)考慮的變化趨勢(shì)，其與縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展間的相互作用機(jī)制更是不可忽視。

“十五五” 趨勢(shì)解讀系列

總論—— 對(duì)“十五五”時(shí)期總體發(fā)展思路的解讀

1. 發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

2. 打造一流營(yíng)商環(huán)境，提供新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展土壤

3. 數(shù)字經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的常態(tài)化手段

4. 以綠色低碳引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

5. 新發(fā)展理念下的政策量化評(píng)估與資源優(yōu)化配置

6. 新時(shí)期區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

7. 縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之路

8. 探索中國(guó)式現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)之路

9. 消費(fèi)新動(dòng)能激發(fā)經(jīng)濟(jì)新活力

10. 數(shù)智化促進(jìn)政企關(guān)系重塑與企業(yè)服務(wù)效能提升