本文首先從總體上對“十五五”時期我國經濟發展所處的階段進行定位研判，緊接著，圍繞工業化、城鎮化、人口結構三個維度，探討“十五五”時期我國經濟社會發展的新特征，提出“十五五”時期我國將經歷三個重大階段轉換的論斷。

考慮到研究、制定和實施“十五五”規劃的時間段大體上與貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》的時間段基本重疊，本文在最后重點針對加快推進新型工業化、深入推進新型城鎮化、促進人口高質量發展，就細化落實二十屆三中全會《決定》精神提出若干具體政策建議。

一、“十五五”時期我國經濟發展的總體階段定位

從經濟發展的總體階段定位而言，“十五五”時期在我國經濟發展進程中具有特殊的重要意義。這種特殊重要性集中地體現在兩個方面：一方面，“十五五”時期是我國推動2035年“基本實現社會主義現代化目標”的關鍵期；另一方面，按照世界銀行的界定標準，“十五五”時期是我國由“中等偏上收入組”國家（或地區）邁進“高收入組”國家（或地區）的關口期。

（一）實現“2035年目標”的關鍵期

2017年，黨的十九大報告提出到2035年基本實現社會主義現代化的宏偉目標（以下簡稱“2035年目標”）。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對“2035年目標”的經濟含義作了進一步闡述，提出到2035年時“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”。2022年，黨的二十大報告再次重申了這一目標，提出到2035年我國發展的總體目標是“經濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，人均國內生產總值邁上新的大臺階，達到中等發達國家水平” 。以2020年為基點，實現“2035年目標”的過程跨越 “十四五”“十五五”“十六五”三個五年規劃時期。

2023年，我國的人均GDP為89358元，按照當年人民幣兌美元1：7.0467的平均匯率計算，折合12681美元。如果以25000美元作為中等發達國家人均GDP的參考基準，那么要實現“2035年目標”，2020—2035年需要保持5.82%的年均“綜合經濟增長率” 。

如果將中等發達國家對應的人均GDP標準調低至20000美元，那么2020—2035年期間也需要達到3.87%的年均“綜合經濟增長率”才能確保實現“2035年目標”。

“十五五”時期上承“十四五”，下啟“十六五”，是推動實現“2035年目標”的關鍵期。考慮到經濟增長率隨發展水平遞減的一般規律，“十五五”時期的我國經濟增速應努力高于上述均值，從而為“十六五”時期留下彈性空間 。如果在“十五五”時期能夠實現適當高一些的經濟增長速度、高質量發展得到更為有效的推進，那么就能為到2035年時實現人均國內生產總值達到中等發達國家水平的目標爭取到更多的主動權，謀求更大的確定性。

（二）由世界銀行標準的“中等偏上收入組”邁進“高收入組”的關口期

世界銀行每年會根據人均GNI（國民總收入）的高低將各個國家或地區劃分為四類。按照世界銀行最新發布的2024財年的界定標準（對應于2022年各個國家或地區人均GNI數據），人均GNI低于或等于1135美元的屬于“低收入組”，人均GNI高于1136美元但低于或等于4465美元之間的屬于“中等偏下收入組”，人均GNI高于4466美元但低于或等于13845美元之間的屬于“中等偏上收入組”，人均GNI高于13845美元的屬于“高收入組”。2022年，我國人均GNI為12850美元，根據世界銀行的劃分標準已經在“中等偏上收入組”中排在較為靠前的位置，但距離“高收入組”門檻仍有一定差距。

2023年，我國人均GNI為13400美元，但由于世界銀行因較高的全球平均通脹水平大幅調高了“高收入組”國家（或地區）的門檻值，我國仍然未能進入“高收入組”行列。

綜合考慮未來一段時期我國實際經濟增速和通貨膨脹率以及世界平均的通貨膨脹率，我國人均GNI水平大概率將在“十四五”末期或“十五五”初期超過世界銀行標準下的“高收入組”國家（或地區）的門檻值。換言之，“十五五”時期將是決定我國能否成功跨越中等收入陷阱并穩定保持在“高收入組”國家（或地區）行列的重要關口期。

需要補充說明的是：一方面，世界銀行的上述劃分標準為觀察比較各個國家或地區的整體經濟發展水平提供了一種定量依據，在全球范圍內具有較強的影響力，很多國家和國際組織在政策制定過程中都將其作為重要參考標準。

另一方面，也應當認識到：首先，世界銀行界定的“高收入組”國家并不等同于“發達國家”。即便“十五五”時期我國人均GNI超過世界銀行“高收入組”國家（或地區）的門檻值，在未來一段時期內，我國仍將是發展中國家，仍將處于社會主義初級階段。

其次，作為一個超大規模經濟體，我國城鄉之間、區域之間存在巨大差異，發展不平衡不充分的結構性矛盾仍然突出。城鄉差距方面，2023年我國城鎮居民人均可支配收入達到51821元，農村居民人均可支配收入僅為21691元，兩者之間仍存在2.39的倍差 。

區域差距方面，2023年北京市和上海市的人均GDP分別超過了20萬元和19萬元 ，江蘇省超過了15萬元，福建省、浙江省、天津市、廣東省也均在10萬元以上，這些省份的人均GDP水平均已高于世界銀行界定“高收入組”國家（或地區）的門檻值。但與此同時，甘肅省、黑龍江省、廣西壯族自治區、貴州省等省份的人均GDP在2023年僅為5萬元上下，不僅低于全國平均水平，而且仍處于世界銀行“中等偏上收入組”的較低區間，距離“高收入組”門檻差距較大。

經過接下來幾年的努力，即便“十五五”時期按照全國人均GNI指標來衡量我國從整體上進入世界銀行“高收入組”國家行列；但從結構上看，農村地區和中西部一些欠發達地區的人均GNI仍處于較低水平，仍然存在迫切的發展需要。

城鄉之間和區域之間發展不平衡的現實也為下一步通過城鄉融合發展和區域協調發展，實現城市帶動農村、發達地區帶動欠發達地區的發展目標提供了可能性。

對于我國這樣中央政府統籌協調能力較強的超大規模經濟體而言，城鄉區域之間的戰略騰挪和相互帶動，構成了一種獨特的優勢。相對而言，小型經濟體和中央政府治理能力偏弱的國家就很難做到這一點。正是在這樣的背景下，黨的二十屆三中全會《決定》提出了“完善城鄉融合發展體制機制”“促進城鄉共同繁榮發展”“完善實施區域協調發展戰略機制”“構建跨行政區合作發展新機制”等重大戰略舉措。

二、“十五五”時期我國經濟社會發展面臨三個重大階段轉換

“十五五”時期，我國經濟社會發展面臨三個重大階段轉換：一是工業化進程的階段轉換，二是城鎮化進程的階段轉換，三是人口結構的階段轉換。這三個重大階段轉換構成“十五五”時期我國經濟社會發展的基礎性特征，對產業、區域、財政、金融等帶來方方面面的影響。在工業化、城鎮化、人口結構發生重大階段轉換的過程中，既蘊含著諸多新的發展機遇，也潛藏著一些困難挑戰。

（一）工業化進程的階段轉換：傳統意義上的工業化進程基本完成，產業轉型升級的任務更為緊迫

產業結構轉型升級是帶動經濟社會發展水平不斷向上攀爬的核心驅動因素。從歷史上看，決定一個國家能否實現由中等收入水平向高收入水平實現跨越的最重要因素，就在于產業結構能否及時轉型升級。阿根廷、巴西、俄羅斯、菲律賓等國家，之所以要么陷入“中等收入陷阱”，要么受資源品國際市場行情影響經濟長期難以走出大幅波動，根本原因就在于這些國家的產業發展停留在中低端水平，未能實現轉型升級，有的國家甚至出現了過早“去工業化”和產業“空心化”問題。而日本、韓國等國家之所以成功邁向高收入國家行列，主要原因就是其在相應發展階段較好地實現了產業結構的轉型升級。

對世界經濟史的經驗分析表明，當一個國家達到人均GDP水平約12000美元的水平之后，其產業發展往往會面臨“后有追趕、前有圍堵”的特殊狀態：

一方面，隨著人均工資水平的提升，低勞動力成本優勢趨于減弱，服裝鞋帽、家電和電子產品裝配制造等勞動密集型中低端產業逐步向工資水平較低的后發國家轉移。

另一方面，在推動產業結構由中低端向高端轉型、由加工制造等低附加值環節向技術研發和品牌營銷等高附加值環節延伸的過程中，這些國家與發達國家產業結構的互補性減弱，競爭性加強，于是必然引起發達國家在科技創新、國際貿易、國際投資等領域的圍堵壓制。

因而，當一個國家進入該發展階段時，往往會面臨較為復雜逼仄的外部環境，轉型升級并不容易——既要努力加大技術創新和品牌營銷等綜合運營能力，營造新的產業競爭優勢；同時也要盡可能維持原有中低端產業的競爭力，防止其過快流出。

當前，我國傳統意義上的工業化進程已經逐步告一段落。

首先，從三次產業結構來看，新中國成立之后，我國的工業化進程開始加速推進，工業增加值在GDP中的比重由不足20%持續上升至1980年的43.9%。20世紀80年代到2010年之前，工業和第二產業增加值在GDP中所占比重總體處于較高水平，之后開始逐步下降。

截至2023年，工業和第二產業增加值在GDP中所占比重分別下降至31.7%和38.3%。單看制造業增加值在GDP中所占比重，也由2006年32.5%的最高點下降至2023年的26.2%。這一過程與其他發達國家歷史上工業和制造業占比呈“倒U”型趨勢的產業結構演變規律基本一致；但即便如此，目前我國制造業增加值占GDP比重仍顯著高于美歐日等發達國家以及印度、巴西、越南等新興市場經濟體，我國制造業基礎雄厚的優勢仍然突出。

其次，從主要工業品產量來看，布、化肥、鋼鐵、水泥、玻璃、汽車等傳統工業時代的代表性工業產品的產量近年來或穩定在某一水平不再增長，或增速明顯放緩。

其中，布產量在2016年達到峰值906.8億米，此后開始下降，2023年降至294.9億米。

農用氮、磷、鉀化肥產量在2015年達到7432.0萬噸的峰值，此后開始逐漸減少，2023年降至5713.6萬噸。

鋼鐵產量持續快速增長的趨勢在2020年之后明顯放緩，產量基本穩定在2020年的水平。

水泥、平板玻璃、電視機的產量在2020年之后也基本穩定或略有下降。

汽車產量在2017年達到2901.8萬輛的峰值之后開始下行，盡管后來受對外出口和新能源汽車技術替代影響產量再度上升，在2023年達到3011.3萬輛，但這一數值也僅僅略高于2017年的峰值。  

圖1 第二產業、工業、制造業在GDP中占比的變化趨勢              

圖2 代表性工業品產量的變化趨勢

注：按照2000年標準化為100統一折算。           

當傳統意義上的工業化告一段落之后，新型工業化階段的主要任務是推動產業結構轉型升級 。而當前，新一輪信息技術革命和新一輪能源技術革命交相輝映，為推動產業轉型升級創造了難得的歷史機遇。在信息技術方面：人工智能、大數據、云計算、區塊鏈、量子信息等技術快速發展的背景下，產業變革迎來了新契機。除了數字經濟核心產業本身的發展壯大之外，通過數字化、智能化技術為傳統產業賦能，也能夠起到帶動傳統產業升級的效果 。

客觀上，現階段我國產業整體上的數字化、智能化水平還有較大提升空間，農林牧漁、工業制造、建筑工程、生活性服務業和生產性服務業領域有大量環節尚未啟動數字化智能化變革，或數字化智能化程度仍處于較低水平。推動產業數字化、智能化發展的過程，既能夠創造新的經濟增長點和投資機會，帶動短期經濟增長；也能夠提高全要素生產率 ，促進長期經濟持續高質量發展。

在能源技術方面，近年來隨著光伏發電、風力發電、電池制造、儲能、電力配送等領域的技術進步，人類社會正在迎來新一輪能源革命。我國在光伏風電等新能源裝備制造、儲能、輸配電、新能源汽車等領域積累起了顯著的技術優勢和產能優勢，成為全球新一輪能源革命的重要引領者。

“十五五”時期是我國加快推動新能源技術落地應用，全面推進經濟社會綠色低碳轉型的關鍵時期。這一來能夠優化能源結構，在減少碳排放、改善生態環境的同時，降低我國能源對外進口依賴；二來能夠在光伏組件、動力電池、新能源汽車、智慧電網等領域不斷鞏固技術和產業優勢，起到換道趕超的效果。

同時，“十五五”時期也是我國推動實現“碳達峰”目標的收官期，“十五五”時期減碳工作的進展情況既決定了2030年“碳達峰”目標能否順利收官，也影響著往后繼續推動實現2060年“碳中和”目標的難易程度。

（二）城鎮化進程的階段轉換：城鎮化“加速期”逐漸步入尾聲，城鄉融合發展的需要更為迫切

根據經典的城市化理論，一個國家的城市化進程一般遵循先緩慢上升、而后加速上升、最后逐漸趨于平穩的“S”型曲線演進規律。相應的，三個階段依次被稱為“城鎮化起步期”“城鎮化加速期”“城鎮化成熟期”。

其中，“城鎮化加速期”是城鎮化進程最為關鍵的階段，又可細分為“城鎮化加速期前半程”和“城鎮化加速期后半程”兩個子階段。具體到中國，20世紀90年代中期到2015年前后，城鎮化進程處于加速期前半程，“十三五”時期以來進入城鎮化加速期后半程。

2023年，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，提前實現了“十四五”規劃65%的預期目標。“十五五”時期，我國城鎮化進程將繼續向深入推進。一方面，據測算，“十五五”期間我國常住人口城鎮化率每年仍有0.9—1個百分點的上升空間。另一方面，隨著超過三分之二的人口已經常住在城市，“十五五”時期我國的“城鎮化加速期”將逐漸步入尾聲，開始向“城鎮化成熟期”過渡。

在此期間，城鎮化將呈現出以下突出特征：

其一，城鄉融合發展的迫切性增強，時機也更為成熟。

一是一二三次產業融合發展對城鄉融合發展提出更為迫切的要求。要推動農業現代化、提高農業生產效率，就必須加大制造業和現代服務業對農業的支持賦能力度，促進產業深度融合發展 。同時，文化旅游產業的繁榮壯大，也為城鄉融合發展帶來了新的契機。

二是城鄉要素雙向流動的新格局亟待建立。農村人口大量減少之后，農村地區原有的宅基地等要素資源的利用率明顯降低，建設用地指標在城鄉之間存在較大的結構性優化配置空間。

三是一些鄉村地區“弱者沉淀”的現象逐漸凸顯。隨著城鎮化進程的不斷深入，農村年輕人大量流出，老年人占比快速上升；一些農村地區自身經濟機能和社會機能下降，需要城市外部力量帶動扶持。

其二，人口和產業在地理上更趨集聚。

一方面，在市場機制的作用下，人口和產業向城市群和都市圈等地區流動聚集，推動這些地區成為發展高地。

另一方面，部分三四線城市、縣城和鄉村地區，由于人口流出規模較大，經濟體量和社會體量可能由擴張轉向收縮。“收縮型城市”和“收縮型鄉村”如何發揮自身比較優勢、保持經濟社會活力，成為亟待破解的課題。

從全國層面來看，勞動、土地、資本等各類要素資源在流入地和流出地之間進行優化再配置，能夠釋放結構性紅利；與此同時，也需要在流入地和流出地之間把握平衡，解決好不同地區在生產力布局、社會保障、公共服務、安全穩定等方面面臨的結構性挑戰，從整體上促進各類地區實現更平衡更充分更協調的發展。

其三，房地產發展進入新階段。

我國房地產市場在經歷了多年的快速擴張之后，于2021年達到高點，此后進入深度調整期。2021年，全國商品房銷售額達到18.19萬億元的峰值，2022年和2023年相繼下降至13.33萬億元和11.66萬億元。房地產開發投資等其他主要指標也出現較大降幅。由于行業體量大、上下游鏈條長、關聯主體眾多，房地產市場下行對宏觀經濟造成了巨大拖累。

經過一段時期調整之后，預計房地產市場將在“十五五”時期逐步恢復平穩運行，過渡向新的發展階段。在房地產新發展階段，盡管總量指標相比2021年高峰時期將出現大幅落差，但仍存在諸多結構性的機會與挑戰：

一是部分人口流入較多的城市仍然存在較大新增住房建設需求，同時部分人口流出嚴重的城市房屋空置問題將更為嚴重。

二是老舊小區改造、“城中村”改造等更新建設需求增多。

三是隨著租金回報率趨于合理，住房租賃市場尤其是長租房市場迎來新的發展契機。

四是老百姓對優質家居環境和高品質物業服務的關注度上升，存量房地產項目優化提升運營管理的需求將顯著增加。

其四，基建投資結構發生變化。

“十五五”時期，我國基礎設施建設投資的項目結構將發生明顯變化。主要體現在三方面：

一是地下管網、市政道路等低現金流回報甚至缺乏直接現金流回報的基建項目占比上升，而鐵路、高速公路、機場、港口等相對而言高現金流回報的基建項目占比下降，導致基建投資的成本收益匹配難度加大，需要新的投融資體制機制加以適配。

二是在新一輪科技革命驅動下，大數據中心、智能路網、工業互聯網等新型基礎設施建設需求增多。

三是存量基礎設施維護和改造升級需求增多——除了老舊基礎設施的正常維護翻新之外，部分道路交通、電網、教育、醫療等民生設施也面臨數字化智能化的改造升級需要。

（三）人口結構的重大階段轉換：“人口數量紅利”減弱，人口結構老齡化和少子化挑戰加劇

人口是影響經濟社會發展的最具基礎性的一個變量。“十五五”時期，我國人口數量和結構將呈現若干新特征，對經濟社會發展產生一系列深刻影響。

其一，總人口數量和勞動年齡人口數量下降。

我國寬口徑勞動年齡人口數量（15-64歲）于2013年達到101041萬人的峰值后，開始逐漸減少，到2023年下降至96228萬人。總人口數量亦于2021年達到141260萬人的峰值，此后開始由升轉降，2023年下降至140967萬人 。

“十五五”期間，我國勞動年齡人口數量和總人口數量還將繼續呈下降趨勢。勞動年齡人口數量下降主要作用于供給端，一方面對潛在經濟增長率產生負向影響，另一方面可能在一定程度上緩解整體就業壓力；而總人口數量下降將進一步作用于需求端，對擴大國內有效需求尤其是居民消費需求造成挑戰 。

其二，人口年齡結構進一步老齡化。

根據聯合國的界定，當一個國家或地區65歲及以上人口占比超過14%時稱為“老齡社會”（aging society），當65歲及以上人口占比超過21%時稱為“超老齡社會”（super-aged society） 。2023年，我國65歲及以上人口數量為21676萬人，在總人口中比重達到15.4%，按照上述標準已經進入“老齡社會”。“十五五”時期，我國人口結構的老齡化程度還將繼續加深。

尤其值得重視的是，不同區域的老齡化進程并非均質化的：從城鄉比較來看，農村地區的老齡化程度整體上高于城市地區。從城市內部來看，沈陽、長春等產業結構較為單一、年輕人口大量流出的城市，面臨更為嚴重的老齡化問題。

人口老齡化對經濟社會運行的影響是系統性的：在財政和社會保障方面，人口老齡化將帶動醫療、養老支出大幅增加，對社保賬戶的可持續性帶來挑戰。在金融方面，由于中年群體一般而言是凈儲蓄者、老年群體一般而言是負儲蓄者，因而老齡化會拉低經濟整體的儲蓄率；同時由于老年群體的風險偏好相對較低，老齡化還可能拉低社會整體的風險偏好，抬高金融產品的風險溢價。在民生和公共服務方面，老齡化對小區物業、醫院、市政交通、公共廁所、公園等設施的適老化配套提出了更為迫切的要求。

其三，生育意愿下降和少子化。

近年來，我國出生人口數量逐年減少，2023年出生人口數為902萬人，僅相當于上世紀90年代的一半左右。

出生人口數量減少的背后，既有生育年齡人口基數收縮的原因，也有生育意愿降低的原因。據聯合國“世界人口預測（2024）”的數據，2023年我國的總合生育率已降至1.0。這一數字不僅大幅低于2.1（更替水平），而且在主要國家中也明顯處于過低水平。

造成年輕人生育意愿偏低的原因，主要包括三個方面：一是跨國比較研究顯示，隨著經濟社會發展水平提升，人們傾向于更加重視生育小孩的質量，生育質量對生育數量形成“替代效應”，導致生育率下降成為普遍現象。

二是具體到我國當前，生育、養育、教育綜合成本較高，相關公共服務和社會保障體系不夠健全，生養小孩會顯著加重家庭的支出負擔。

三是就業壓力較大，青年失業率偏高，加之勞動力市場普遍存在對婚育年齡女性的歧視，導致青年人推遲婚育決策，害怕因生育小孩而影響職業發展。

生育意愿過低和嚴重少子化不利于人口結構健康可持續發展，“十五五”時期，生育政策的重點應由前期以放松約束為主，加快轉向更為積極地以鼓勵生育為主，著力緩解生育率下降的勢頭。

其四，人口代際結構轉型。

我國的人口代際結構正在發生劇烈轉型。由于不同代際人口在人力資本稟賦、消費—儲蓄偏好、勞動—休閑偏好、家庭和婚育觀念、創新創業理念等方面存在差異，人口代際結構轉型對諸多經濟變量將產生直接或間接的影響。

其中，代際之間人力資本稟賦差異的影響在“十五五”時期尤為凸顯。從總量上看，“十五五”時期退出勞動年齡區間的人口數量大于進入勞動年齡區間的人口數量，這意味著勞動力市場的總量就業壓力可能有所緩解。

但從結構上看，與退出勞動年齡區間的人口群體相比，“十五五”時期進入勞動年齡區間的人口群體的受教育程度明顯更高，接受過大學教育的比例明顯更高，對就業崗位和薪資報酬的期待也更高。這意味著，大學畢業生群體的結構性就業壓力在“十五五”時期仍將延續。

其五，人口在地區間大規模流動。

流動人口數量大、占比高，是現階段我國重要的人口學特征。根據第七次人口普查數據，2020年全國流動人口數量達到37582萬人，占總人口數量的26.04%。其中，跨省流動人口為12484萬人，省內流動人口為25098萬人 。預計“十五五”期間，流動人口數量大、占比高的現象仍將突出。

一方面，人口流動是市場經濟條件下勞動要素實現優化配置的必要過程，具有積極意義。

另一方面，人口大規模流動也對經濟社會治理提出了挑戰，如社會保險費繳存地和使用地不一致、基礎教育學位等公共服務在人口流出地和流入地供需失衡、建設用地和碳排放權等指標的行政配給式分配機制所造成的扭曲日益加大等。

其六，家庭結構小型化。

家庭是社會的細胞，是決定社會形態的基礎單元。在向現代化轉型的過程中，我國傳統上大家庭聚居的家庭形態和社會結構發生了根本改變。1990年，我國家庭戶平均規模為3.96人/戶。此后家庭戶人口逐漸減少，到2020年第七次人口普查時，家庭戶平均規模已下降至2.62人/戶。

由于異地上學和就業、平均結婚年齡推遲、離婚率上升等因素的綜合作用，一人戶家庭和二人戶家庭占比大幅上升，小家庭成為占據主流地位的家庭形態。

除了對房地產戶型、家具家電產品設計等方面的直接影響之外，家庭結構小型化還會降低微觀個人和家庭的抗風險能力，降低社會整體面對自然災害、失業等沖擊時的韌性，從而在宏觀層面對健全社會保障體系提出更高的要求。

三、細化貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，積極發掘經濟社會發展新動能

“十五五”時期整體上保持經濟增速處于合理區間至關重要。在此過程中，面對工業化、城鎮化、人口結構三方面重大變化，需要通過深化改革的辦法加以應對。可以說，貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》精神，進一步全面深化改革的過程，既是應對挑戰、克服困難的過程，同時也是發掘新機遇、釋放新動能的過程。

（一）保持經濟增速在合理區間，推動經濟發展水平邁上更高臺階

推動實現“2035年目標”，“十五五”時期經濟增速必須保持在適度合理區間。圍繞經濟增長的宏觀政策框架可從“潛在經濟增長率”以及“實際經濟增長率與潛在經濟增長率之間的缺口”兩個層面展開 。

一方面，多管齊下挖掘潛力，將潛在經濟增長率保持在適度水平。

國際經驗表明，潛在經濟增長率會隨著人均GDP水平的上升而趨于下降。然而，受多重因素影響，不同國家經濟發展過程中，潛在經濟增長率下降的幅度和節奏存在較大差異。結合我國實際情況，通過采取以下幾種措施，能夠有效延緩潛在經濟增長率過快下滑，甚至在一段時期內扭轉潛在經濟增長率下滑的態勢：

一是緊緊抓住新一輪科技革命和產業變革的歷史機遇，通過技術進步提升創新型全要素生產率。

二是深化要素市場化改革，激發市場活力，通過優化勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等各類要素配置來提升結構性全要素生產率。

三是積極培育人力資本，對沖勞動年齡人口數量下降對潛在經濟增長率的拖累。

四是保持適度的投資率，提高人均資本存量水平和資本利用率，通過資本積累提升潛在經濟增長率。

另一方面，著力擴大國內有效需求，促進實際經濟增長率向潛在經濟增長率收斂。

當前，我國實際經濟增長率持續低于潛在經濟增長率，實際產出與潛在產出之間存在較大負向產出缺口，主要原因在于國內有效需求不足。一旦實際產出長期低于潛在產出，就可能出現大量要素資源被閑置浪費、部分產能因長期得不到有效利用而耗散出清，從而拖拽潛在增長率被動下行。“十五五”時期，應當極力避免這種情況發生。

擴大國內有效需求，要消費和投資并重。在消費領域：一是要增強居民消費能力。政策重點在于優化宏觀和微觀收入分配結構，提高居民可支配收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。二是要提升居民消費意愿 。政策重點在于健全教育、醫療、養老、住房等方面的社會保障體系，降低老百姓的預防性儲蓄傾向。

在投資領域：一個大方向是投資補短板，主要是基礎設施建設的投資補短板和社會民生公共服務領域的投資補短板；另一個大方向是投資促升級，即通過在新型工業化、新型城鎮化等領域加強投資，帶動產業結構轉型升級和城鄉生產生活條件改善。

（二）加快推進新型工業化，發展新質生產力

相對于傳統工業化階段而言，新型工業化的重點在于朝著高端化、智能化、綠色化三大方向推動產業轉型升級。

其一，推動產業高端化轉型。

一是以科技創新催生新產業。政府與市場分工協作，形成國家科研機構和高水平研究型大學深耕基礎科學創新和顛覆性技術創新，科技領軍企業主攻關鍵共性技術創新和前沿引領技術，各類大中小企業齊頭并進改進創新生產工藝流程的產學研深度融合的創新型產業生態，促進形成更多革命性技術突破，催生新產業、新業態、新模式。

二是持續優化高端產業布局。構建全球科技前沿和產業前沿動態監測體系，及時根據科技前沿和全球產業鏈供應鏈格局變化，完善戰略性新興產業和未來產業布局，做到有進有出、動態調整，促進先進制造業和現代生產性服務業集群式發展。

三是健全包括天使投資、風險投資、私募股權投資、上市融資、政府投資基金在內的科技金融體系，為科技創新和產業轉型升級提供多層次、多元化、全生命周期的金融服務支持，促進科技—產業—金融良性循環。

四是深化要素市場化改革，完善落后產能的市場出清機制，引導、激勵、促進優質生產要素向高端產業和高附加值環節流動，實現要素優化再配置。

其二，推動產業智能化轉型。

一是以數字經濟核心產業為先導，引領帶動經濟社會智能化轉型。統籌推進5G、大數據中心、智能路網等新型基礎設施建設和高效運營，加快新一代信息技術全方位全鏈條普及應用。

二是促進實體經濟和數字經濟深度融合，運用數字技術為傳統產業賦能，帶動傳統產業數字化智能化轉型。大力發展工業互聯網，進一步鞏固我國產業基礎雄厚、門類豐富、配套齊全、反映敏捷、市場適應力強的優勢。

三是以政府部門公共數據開發利用為突破口，帶動各類數據要素市場發展壯大。在鼓勵市場探索、及時總結經驗的基礎上，逐步建立數據要素權屬界定和利益分配制度，激活數據要素價值。

四是推動智能網聯汽車、無人配送等新技術在“十五五”時期擴大應用落地，以點帶面，提升交通物流領域的數字化智能化水平。

其三，推動產業綠色化轉型。

一是加快建設新型能源體系。鞏固新能源技術優勢和產業優勢，提高非化石能源在能源結構中的占比，健全煤炭清潔高效利用機制。深化電力體制改革，建設全國統一電力市場，推廣儲能技術應用和儲能設施投資，增強電力系統對光伏發電、風力發電等新能源的消納能力 。

二是繼續提升新能源汽車市場占有率，降低交通運輸領域碳排放。推動電動汽車通過錯峰充電、車網互動、換電模式等多種形式參與電力系統調節，實現汽車充換電與電網深度融合。

三是鼓勵支持傳統產業朝著綠色低碳化方向更新設備和改造工藝流程，促進降低能耗，增強減污治污能力。

四是加快構建完善碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系等基礎性配套制度，完善碳排放權定價機制，為擴大碳排放權交易市場創造更為有利的條件。以市場化手段引導能源優化利用，推動能耗雙控向碳排放雙控全面轉型，積極穩妥推進碳達峰碳中和。

（三）深入推進新型城鎮化，促進城鄉融合發展

根據城鎮化“加速期”逐漸步入尾聲、開始向城鎮化“成熟期”過渡的新階段新特征，以戶籍制度改革和城鄉融合發展為主要政策抓手，深入推進新型城鎮。

其一，加快推進戶籍相關制度改革。以新一代農民工等重點群體為突破口，實施新一輪農業轉移人口市民化行動，推動教育、醫療、養老等基本公共服務與經常居住地掛鉤，促進戶籍人口城鎮化率向常住人口城鎮化率收斂。對于個別放開戶籍限制條件尚不成熟的超大城市，深化探索居住證制度，逐步實現基本公共服務與居住證相掛鉤。

其二，加快促進城鄉融合發展。鼓勵有條件的地區率先試點城鄉經濟社會一體化管理，探索以城帶鄉、以城促鄉的經驗。

支持各類生產要素在城鄉之間雙向高效流通，加快推進土地制度改革，實現建設用地指標在城鄉之間高效流轉和利用；探索技術下鄉和產業資本下鄉新模式，為農業現代化注入新力量。

完善與農業生產相關的制造業和服務業配套體系，促進一二三次產業融合發展，提高農業全要素生產率。完善對農村地區弱勢群體的社會保障，做好社會政策托底工作。

其三，優化城市布局，在集聚和分散的過程中實現更平衡更充分的發展。更大力度發揮京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區在引領帶動全國經濟社會發展中的戰略性作用。以國家級城市群和千萬以上人口規模的都市圈為中心，輻射帶動周邊地區，實現組團聯動式發展。發揮縣城在城鄉融合發展中承上啟下的樞紐功能。加快探索“收縮型城市”新發展模式，引導各地根據自身比較優勢發展特色產業，確保人均量的合理增長和人民生活水平的穩步提升。

其四，加快構建房地產發展新模式。順應人口流動方向，優化住房供應結構，充分保障人口流入城市的住房供給，合理縮減人口流出城市的住房供給。探索政府與市場協調配合的投融資模式和項目運營管理模式，高質量推進老舊小區改造和“城中村”改造，在存量改造更新的過程中提升城市面貌，改善老百姓居住環境。鼓勵支持住房租賃市場尤其是長租房市場發展，促進形成租購并舉、租售聯動的房地產市場格局。

其五，充分用好城鎮化進程進入成熟期之前的窗口期，全面提升城鄉基礎設施水平。實施城市地下管網改造升級工程，為防止城市內澇夯實基礎。加強江河湖海沿岸、公路鐵路沿線以及自然災害敏感地區的國土建設，增強應對洪水、干旱、臺風、塌方、泥石流等自然災害的防災、減災、救災能力。加快大數據中心、智能路網、工業互聯網等新型基礎設施建設，為經濟社會數字化智能化轉型筑牢基座。

（四）積極應對老齡化和少子化，持續培育和釋放“人口質量紅利”

“十五五”時期，應加快健全人口發展支持和服務體系，主動應對人口數量下降和人口結構老齡化、少子化帶來的挑戰。

其一，實施人力資本培育工程，促進人口高質量發展。持續開發和釋放“人口質量紅利”，對沖“人口數量紅利”減弱對潛在經濟增長率的拖累。從教育和健康兩個維度大力培育人力資本：一是優化教育結構和提高國民平均受教育水平；二是全面提升國民身體素質和健康水平。

其二，實施積極應對人口老齡化戰略。構建適合中國國情的家庭、市場、政府、社會分工協調的多主體供給、多渠道保障的養老體系。加快推動小區物業、醫院、市政交通、公共廁所、商場等公共設施的適老化改造。

建立基本養老保險基礎養老金發放標準與經濟增速和物價上漲幅度相匹配的調整機制。完善基本養老保險全國統籌制度，增強多層次養老保險體系的普惠性、公平性和可持續性。按照自愿、彈性原則，漸進式、結構化地延遲法定退休年齡。

其三，積極鼓勵和支持生育。生育政策應由前期放松“二孩”“三孩”約束的被動型政策為主，轉向積極鼓勵和支持生育的主動型政策為主。完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。

加大生育、養育、教育各環節的政策支持力度，落實好并不斷完善生育休假、生育補貼、個人所得稅抵扣等配套制度，健全普惠育幼服務體系。

在勞動力市場上加強女性歧視方面的監督檢查和司法救濟，為婚育年齡女性營造公平的就業環境。多措并舉著力降低微觀家庭的綜合生育成本，推動生育率回升至合理區間。

其四，把穩就業尤其是穩定青年群體就業擺在更重要的戰略高度。及時根據產業結構和勞動力市場需求變化，調整優化高等教育和職業教育專業設置，促進勞動力市場供需結構再平衡。在制定實施宏觀政策過程中樹立就業優先導向，將財政補貼、稅收優惠、貸款貼息等政策工具與企業創造就業的能力相掛鉤。

其五，完善人口大規模流動條件下經濟社會治理。順應人口在城鄉和地區之間大規模流動的形勢，在建設用地、碳排放權指標等領域加快構建全國統一大市場，發揮市場在相關要素配置中的決定性作用。

推動相關公共服務隨人走，實現基本公共服務類轉移支付與常住人口相掛鉤。在擴大人口流入地的教育醫療公共服務供給的同時，確保人口流出地人均基本公共服務水平不滑坡。

其六，以宏觀層面的制度建設增強社會韌性。面對家庭結構小型化的趨勢，應從宏觀層面加強制度建設，提升社會保障水平、增強社會韌性，從而彌補家庭結構小型化背景下微觀個人和微觀家庭抗風險能力的下降。加強中國優秀傳統文化中有關家庭觀念、家風建設的教育和輿論引導，維護家庭這一基礎社會單元的和諧穩定和溫暖向善。

四、結語

綜上所述，“十五五”時期是我國推動實現“2035年目標”的關鍵期，是我國由世界銀行標準的“中等偏上收入組”國家（或地區）邁進“高收入組”國家（或地區）的關口期。從總量而言，“十五五”時期保持經濟增速在合理區間、促進經濟高質量發展，對于推動實現“2035年目標”和成功跨越中等收入陷阱具有重要意義。從結構而言，“十五五”時期我國將經歷三方面重大階段轉換：一是工業化進程的重大階段轉換——傳統工業化基本完成，產業轉型升級的任務更為緊迫；二是城鎮化進程的重大階段轉換——城鎮化“加速期”逐漸步入尾聲，開始向城鎮化“成熟期”過渡，城鄉融合發展的需要更為迫切；三是人口結構的重大階段轉換——“人口數量紅利”減弱，人口總量負增長，人口結構老齡化和少子化挑戰加劇。這三個重大變化具有基礎性，將對“十五五”時期我國經濟社會運行帶來方方面面的、系統性的影響。其中既蘊含著豐富的新機遇，也潛藏著一些新的困難挑戰。

將黨的二十屆三中全會精神和《決定》部署的各項改革任務融入“十五五”規劃之中，對于推動“十五五”時期經濟社會高質量發展具有重要意義。國家層面和各個地方研究制定“十五五”規劃的過程中，尤其需要針對工業化進程、城鎮化進程、人口結構三方面重大變化，貫徹落實二十屆三中全會《決定》精神，將其融入“十五五”規劃之中，力求通過深化改革的辦法，發掘機遇，應對挑戰。一是加快推進新型工業化，朝著高端化、智能化、綠色化三個方向發展新質生產力。二是深入推進新型城鎮化，加快推進戶籍相關制度改革，促進城鄉融合發展。三是健全人口發展支持和服務體系，積極應對老齡化和少子化，持續培育和釋放“人口質量紅利”。總之，在推進新型工業化和新型城鎮化、促進人口高質量發展的過程中，釋放經濟增長新動能，助力“十五五”時期整體經濟增速保持在合理區間，推動經濟社會發展水平邁上更高臺階。