2025年，“十四五”規劃收官之年，中共中央還將提出“十五五”規劃建議。
從建黨百年到踏上新征程，我國將用“十四五”“十五五”“十六五”3個五年規劃期到2035年基本實現社會主義現代化。“十五五”（2026-2030年）將是承上啟下的關鍵五年。
從“十四五”規劃中期評估開始，“十五五”規劃前期研究就已經啟動，主要聚焦重大趨勢、重大戰略、重大政策、重大項目等，尤其是重大項目需要較長的研究論證周期。
在前期研究基礎上，有關方面進一步聚集重點，對若干重大問題進行攻關，謀劃“十五五”規劃基本思路，著重分析研判國際國內發展環境、發展條件，梳理經濟社會發展的突出矛盾和風險點，結合更長遠的戰略目標任務，研究提出未來五年發展的目標，并提出推動發展的總體考慮。
辯證看待內外部發展環境
“發展環境是編制規劃必須進行的戰略分析的重要組成部分。”《大智興邦：中國如何制定五年規劃》一書的作者、清華大學國情研究院副院長鄢一龍說，正確分析發展環境，準確判斷發展趨勢，才能科學提出發展目標和任務。
——從國際環境看，世界進入新的動蕩變革期，百年變局加速演進，不確定性陡增。
“跟‘十四五’相比，‘十五五’最大的變化就是在規劃編制階段，國際環境發生了比較重大的變化，挑戰和不利因素明顯增多。大國競爭、大國博弈可能會進一步加劇，可能圍繞更多領域爭奪制高點、話語權。”曾參與過多個五年規劃編制的清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜說，與5年前相比，全球治理結構面臨更大的不穩定性，國際秩序可能面臨重塑，地緣政治沖突和安全風險也會增多。
在科技領域，董煜認為，“我們正處于新一輪科技革命和產業變革加速突破的階段，尤其是人工智能技術進入全面應用階段后。一方面，基礎研究領域的競爭會進一步加劇，可能對我們造成‘卡脖子’的影響；另一方面，如果我們能實現新技術與產業優勢的深度融合，又有可能在未來全球競爭中把握主動權。”
在貿易方面，國務院發展研究中心對外經濟研究部綜合研究室主任、研究員趙福軍認為，“十五五”期間，“一帶一路”沿線國家在我國外貿中的地位將繼續提升，服務貿易、數字貿易發展相對較快的趨勢將延續，還會有更多具有競爭力的產品和服務走向世界舞臺。鄢一龍表示，“‘十五五’期間，中國將迎來全方位出海的‘大航海時代’，《黑神話·悟空》《哪吒2》只是一個前奏，與世界共享的不僅有中國的產品、文化、創意，還有中國人的審美和生活方式。”
——從國內環境看，將持續面臨有效需求不足，短期問題和中長期結構性問題交織。
董煜分析說，我們現在處在一個經濟下行壓力還比較大的階段，特別是有效需求不足的矛盾還非常突出。同時，還有經營主體的預期問題，房地產、金融等領域的風險問題，等等。當前經濟運行中存在的這些問題，有可能會延續到“十五五”的初期。
“這也是一個比較重大的變化。我們在謀劃‘十五五’時，要考慮當前經濟面臨的這些挑戰和問題，有一部分問題是結構性、周期性的，有可能在‘十五五’期間持續構成挑戰。”董煜說。
此外，鄢一龍還提到人口問題。人口因素勢大力沉，是典型的“灰犀牛”，不斷牽引經濟社會形態發生整體性變動。“2021年，我國的人口峰值提前到來。人口負增長以及人口結構少子化、老齡化將成為中國未來一個階段的基本國情，要超前求變，以系統觀念統籌謀劃人口問題。”
研判基本方向和重大舉措
“十四五”規劃除了謀劃2021—2025年的發展，還對未來15年作了遠景展望。
董煜表示，“十四五”將黨的十九大已經明確的目標通過規劃進一步細化時間表和路線圖，充分體現了中國的五年規劃對發展周期和階段、對中期和長期工作的引導，也體現了推動發展的“節奏感”。“黨的二十大又對2035年目標作了進一步的描述，‘十五五’規劃的謀劃制定也應據此作出更新。”
發展目標包括定性描述和定量指標。“2035年遠景目標總體上還是以定性描述為主，但經濟保持一定的增速也是比較重要的。”董煜認為，當前需要研究如何銜接2030年的指標和2035年的指標，提出一些帶有階段性安排的量化指標。
“‘十四五’規劃綱要沒有設定5年GDP年均增速指標，而是表述為‘保持在合理區間、各年度視情提出’。當前和今后一段時間，我國持續處于有效需求不足的階段，經濟能不能保持一定的增速，是‘十五五’面臨的最核心的挑戰。發展中的問題，要在發展中解決。”鄢一龍建議，“十五五”規劃以擴大內需與新質生產力的整體性躍升相互牽引為主線。
擴大內需不是權宜之計，而是戰略之舉。“2024年以來推出的‘兩重’（國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設）‘兩新’（大規模設備更新和消費品以舊換新）政策非常精準有效。‘十五五’時期，還需要在擴大內需方面進行更系統的設計。”鄢一龍說。
發展新質生產力，也是關系全局和長遠的大事。2024年3月，國家發展改革委主要負責同志在公開場合表示，要發揮中長期規劃和年度計劃的導向作用，做好發展新質生產力的戰略部署和任務分解，把發展新質生產力作為“十五五”規劃基本思路的研究重點。在謀劃“十五五”經濟社會發展主要目標指標、重大戰略任務、重大改革舉措、重大工程項目時，充分考慮發展新質生產力的實踐要求，特別是研究提出促進新質生產力發展的關鍵性任務、基礎性工程。
重大工程與國家重大戰略、重大規劃、重大政策緊密銜接，投資規模較大，建設周期較長，是推動規劃實施的重要抓手。從“十一五”規劃開始，規劃文本將重大工程放在“專欄”，使有關內容更加一目了然。比如，“十三五”規劃在23個專欄中明確了165項重大工程項目，“十四五”規劃在17個專欄中提出了102項重大工程。
“過去連續兩個五年規劃，都特別強調對重大工程項目的跟蹤。”董煜認為，在謀劃“十五五”重大項目過程中，需要和各部門、各地區反復對標對表，并非簡單把各領域的工程列在一起，還需要去做綜合性的平衡，突出優先順序。
董煜建議，除了“工程包”，還可以同步研究、推出一批“政策包”，使五年規劃成為中長期重大政策的集合體。“比如，圍繞新質生產力的發展，有哪些支持性政策；再比如，跟民生緊密相關的領域，醫療、教育、社保等方面的一些政策。這些‘政策包’，可以在‘十五五’規劃中明確提出來，也可以先提出方向性的要求，‘十五五’期間再去出臺具體的政策。”
與改革任務更加緊密結合
從“七五”計劃開始，中國的五年規劃不僅是發展的規劃，也是改革的規劃。
“黨的二十屆三中全會部署了300多項改革任務，明確到2029年要全部完成。新一輪全面深化改革任務的落實期和‘十五五’規劃期有四年的重疊期。”董煜認為，“十五五”規劃可能會和重大改革的時間表和路線圖進行更緊密的結合。
回看黨的十八大以來召開的歷次三中全會：2018年黨的十九屆三中全會主要議題是“深化黨和國家機構改革”。2013年黨的十八屆三中全會重點研究全面深化改革問題，部署的改革任務已于2020年全部完成。而整個“十三五”時期（2016—2020年），都在落實黨的十八屆三中全會部署的改革任務。
從改革，到全面深化改革，再到進一步全面深化改革，中國式現代化之路循著改革的邏輯行穩致遠。進一步全面深化改革，就是要沖抵下行因素，把不確定性的困擾最大可能地排除掉，在百年未有之大變局中掌握好可以掌握的確定性和主動權。
“十五五”規劃在謀劃過程中，如何體現對新一輪全面深化改革任務的落實？中國發展改革報社記者注意到，黨的二十屆三中全會《決定》提出，要“促進各種所有制經濟優勢互補、共同發展”。而2024年初，國家發展改革委向社會公開征集的“十五五”研究課題中，就有一項是《構建國有和民營企業高質量協同發展新格局研究》。再比如，《決定》提出，要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。《優化中央和地方財政關系研究》，亦在上述“十五五”研究課題之列。
五年規劃，既是“國事”，也是“家事”。不少改革任務與規劃目標的交匯處，托起的是億萬百姓穩穩的幸福。
以擴大內需戰略和完善收入分配制度的結合為例。曾主持過多個五年規劃綱要編制的中央財經領導小組辦公室原副主任楊偉民認為，當前有效需求不足主要是內需不足，內需不足又主要是居民消費不足。而收入又是消費的基礎和前提。黨的二十屆三中全會《決定》對完善收入分配制度作出部署，明確要“提高居民收入在國民收入分配中的比重”。
對于正在謀劃中的“十五五”規劃，楊偉民建議，將建設民生大國作為重要的發展目標，把提高居民收入和增加居民消費放在發展更加重要的位置，使消費力的提升同生產力的提高同步。“這既是一項長期任務，也是一項系統性的工程，需要對包括改革在內的方方面面作出整體性部署。”
鄢一龍也持有相同的觀點。他特別強調，要發展壯大民營經濟和實施就業優先政策。“增加居民消費的大邏輯是，穩經營主體，從而穩就業、穩收入，進而穩消費。此外，只有解決了老百姓在醫療、教育、養老等方面的后顧之憂，才能真正地提振消費。”他還建議，把擴大內需和推進共同富裕結合起來，擴大中等收入群體規模，提高低收入群體收入。
