特色小鎮(zhèn)建設(shè)土地利用存在的問(wèn)題

 

         土地利用規(guī)劃管控不足。截至2017年3月初，全國(guó)已啟動(dòng)或正在規(guī)劃中的各級(jí)特色小鎮(zhèn)已超過(guò)3000個(gè)，呈現(xiàn)遍地開(kāi)花的趨勢(shì)。究其根源，在于地方政府仍未擺脫以GDP考核為主導(dǎo)的政績(jī)考核觀念，希望利用特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)土地增值收益。實(shí)踐證明，部分特色小鎮(zhèn)在迅速發(fā)展過(guò)程中，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的管控作用，這成為特色小鎮(zhèn)用地規(guī)模失控的重要原因之一。

 

         土地利用節(jié)約集約程度不夠。據(jù)悉，全國(guó)首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)平均建成區(qū)規(guī)模為6.68平方公里。究其原因，在于土地價(jià)格評(píng)估工作滯后，特色小鎮(zhèn)地價(jià)水平偏低，土地使用者只需花較小代價(jià)就可取得大量土地，過(guò)分著眼于增量擴(kuò)張，忽視了土地利用效益的提高和土地利用的節(jié)約集約。

 

         土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理。從首批127個(gè)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，以旅游和歷史文化型居多，普遍存在建筑密度和容積率較低、公共設(shè)施用地和綠化用地比重偏小、建筑物布局凌亂和基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善以及功能分區(qū)不明確等問(wèn)題，這導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不合理、效率低下，集聚效益降低及自然人文景觀缺乏特色等問(wèn)題。

 

         土地利用政策有待加強(qiáng)。目前，國(guó)家層面為支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)制定了4條支持政策：一是規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤；二是建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)；三是因地制宜推進(jìn)低丘緩坡地開(kāi)發(fā)；四是完善集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用流轉(zhuǎn)機(jī)制。盡管上述政策發(fā)揮了積極作用，但也存在政策普適性較強(qiáng)而針對(duì)性不足的問(wèn)題。

 

優(yōu)化特色小鎮(zhèn)土地利用的對(duì)策建議

 

         堅(jiān)持土地規(guī)劃引導(dǎo)和底盤(pán)管控作用。特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)充分結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等總體部署，以鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃為依據(jù)，發(fā)揮其引導(dǎo)和管控作用，合理確定特色小鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展邊界。在廣域尺度上，優(yōu)化調(diào)整構(gòu)成特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的5條基本輪廓線，即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、建設(shè)用地規(guī)模控制線和小鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界線。

 

         堅(jiān)持土地資源節(jié)約集約利用。特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持“內(nèi)涵挖潛”的資源利用，摒棄“外延擴(kuò)張”的粗放利用。只有將節(jié)地、節(jié)能等理念貫穿特色小鎮(zhèn)建設(shè)全過(guò)程，才能合理界定人口、資源、環(huán)境承載力；只有加強(qiáng)土地資源的節(jié)約集約利用，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與小鎮(zhèn)發(fā)展互促共融。一般而言，3平方公里的設(shè)置是步行10分鐘可到達(dá)的距離，特色小鎮(zhèn)空間范圍的確定可結(jié)合地方實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整；通過(guò)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)資源節(jié)約高效利用的內(nèi)在動(dòng)力，抑制資源的不合理占用和消費(fèi)。

 

         警惕特色小鎮(zhèn)地產(chǎn)化。特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，要進(jìn)一步做好規(guī)劃引導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)。培育特色小鎮(zhèn)不能靠地方政府大包大攬，嚴(yán)禁打著特色小城鎮(zhèn)名義違法違規(guī)搞圈地開(kāi)發(fā)，嚴(yán)禁搞大規(guī)模的商品住宅開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。綜合考慮特色小鎮(zhèn)一般會(huì)有3年左右的創(chuàng)建發(fā)展期，3年之后應(yīng)該達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，最關(guān)鍵的衡量指標(biāo)是投資。首先是投資規(guī)模；其次是投資結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格限制房地產(chǎn)投資不能超過(guò)總投資規(guī)模的20%；第三是投資比重，控制好短期現(xiàn)金流與長(zhǎng)期現(xiàn)金流的比例與節(jié)奏。

 

         制定靈活的用地政策。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，既要加強(qiáng)現(xiàn)有政策整合力度，加大盤(pán)活存量建設(shè)用地，允許通過(guò)村莊整治、宅基地整理等節(jié)地方式以支持特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等功能的用地需求,也要充分利用好特色小鎮(zhèn)這一經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和土地供給創(chuàng)新的平臺(tái)。一方面，允許地方結(jié)合發(fā)展實(shí)際，進(jìn)行政策靈活創(chuàng)新。另一方面，圈定政策創(chuàng)新試點(diǎn)范圍，允許部分小鎮(zhèn)將開(kāi)放性空間、綠地廣場(chǎng)、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設(shè)用地管理，通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)騰挪，平衡特色小鎮(zhèn)土地指標(biāo)，推動(dòng)其有序合理發(fā)展。