第一部分：土地一級(jí)開發(fā)
土地一級(jí)開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國(guó)有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。
從空間上來講，土地一級(jí)開發(fā)主要可分為成片(或連片)開發(fā)及分片開發(fā)兩類。當(dāng)然，這只是一種約定俗成的說法，在法律上還沒有明確的規(guī)模指標(biāo)界定。從時(shí)間上來講，一種是可以先做一級(jí)開發(fā)、再做二級(jí)開發(fā)，即一、二級(jí)開發(fā)分離的形式，另一種是一級(jí)開發(fā)包含在二級(jí)開發(fā)之中的形式。
從性質(zhì)上來講，一類是存量一級(jí)開發(fā)，包括舊城改造、舊村改造、城中村改造及退二進(jìn)三(工業(yè)廠區(qū)改商業(yè)、住宅等第三產(chǎn)業(yè))項(xiàng)目，另一種是增量一級(jí)開發(fā)，包括征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，有些是已納入城市總體規(guī)劃的成片征地開發(fā)，有些是總體規(guī)劃區(qū)以外單獨(dú)立項(xiàng)基建類項(xiàng)目。
土地一級(jí)開發(fā)的主要內(nèi)容包括了籌措資金、辦理規(guī)劃和項(xiàng)目核準(zhǔn)(立項(xiàng))等各種審批手續(xù)、征地、拆遷、組織實(shí)施市政基礎(chǔ)建設(shè)并接受驗(yàn)收等。
“兩類開發(fā)模式+五種盈利方式”，助力特色小鎮(zhèn)土地一級(jí)開發(fā)
第二部分：土地一級(jí)開發(fā)模式
土地是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)與保障，土地的一級(jí)開發(fā)對(duì)于小鎮(zhèn)項(xiàng)目的建設(shè)落地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。根據(jù)實(shí)施主體的不同，土地一級(jí)開發(fā)可分為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自行開發(fā)或者企業(yè)通過招投標(biāo)方式取得土地一級(jí)開發(fā)權(quán)兩類開發(fā)模式。
1.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自行開發(fā)模式
政府作為土地的所有者代表，將土地一級(jí)開發(fā)列為土地整理儲(chǔ)備中心的一項(xiàng)職能，由土地整理儲(chǔ)備中心或其組建機(jī)構(gòu)完成全部的一級(jí)開發(fā)工作。土地儲(chǔ)備中心一級(jí)開發(fā)實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府財(cái)政專項(xiàng)撥款(或國(guó)有股本)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，開發(fā)完成后將熟地交由土地管理部門，面向市場(chǎng)以招拍掛方式公開出讓。
這種模式中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充當(dāng)政府土地一級(jí)開發(fā)機(jī)構(gòu)，開發(fā)土地的權(quán)屬登記在該機(jī)構(gòu)名下。
如《上海市土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國(guó)有土地使用權(quán)收購儲(chǔ)備協(xié)議后，或者取得儲(chǔ)備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請(qǐng)土地登記，領(lǐng)取土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證。儲(chǔ)備地塊交付供應(yīng)時(shí)，土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)由市房地資源局收回”。
2.以企業(yè)為主體的開發(fā)模式
以企業(yè)為主的開發(fā)模式是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托開發(fā)企業(yè)實(shí)施一級(jí)開發(fā)，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌集資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。
在選擇企業(yè)的方式上，以前以政府確定一級(jí)開發(fā)企業(yè)為主，現(xiàn)在逐漸實(shí)施通過招標(biāo)確定一級(jí)開發(fā)企業(yè)的辦法。政府通過招投標(biāo)方式確定土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)后，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議，確定土地一級(jí)開發(fā)委托關(guān)系，開發(fā)企業(yè)是以政府的名義實(shí)施并由政府承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。
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——特色小鎮(zhèn)土地一級(jí)開發(fā)要點(diǎn)：“土地+產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動(dòng)開發(fā)
特色小鎮(zhèn)中的土地一級(jí)開發(fā)并不僅僅是項(xiàng)目地的征地補(bǔ)償、拆遷安置、七通一平等基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共配套設(shè)施的建設(shè)，其主要目的也不僅僅是使“生地”成為“熟地”，而是要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、與項(xiàng)目開發(fā)結(jié)合在一起，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的價(jià)值決定了特色小鎮(zhèn)土地的價(jià)值。
因此，在特色小鎮(zhèn)土地一級(jí)開發(fā)時(shí)必須結(jié)合產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)，或者同時(shí)結(jié)合土地的二級(jí)開發(fā)，不斷的提升土地的價(jià)值與開發(fā)項(xiàng)目的盈利能力，這樣才能獲取更多的一級(jí)土地市場(chǎng)利潤(rùn)。
“土地+產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動(dòng)開發(fā)，其重點(diǎn)在于頂層設(shè)計(jì)和政策法制的保障。在頂層設(shè)計(jì)層面，通過投融資規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃等，確定小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)鏈體系，為小鎮(zhèn)建設(shè)量身定制產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品業(yè)態(tài)。在政策法制層面，通過土地、稅收等方面的政策條件以及相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的順利推進(jìn)與落地實(shí)施。
在特色小鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域，土地一級(jí)開發(fā)工作與項(xiàng)目的前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)之間存在密切聯(lián)系，而且具有很高的關(guān)聯(lián)程度。
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第三部分：土地一級(jí)開發(fā)的盈利方式
企業(yè)參與土地一級(jí)開發(fā)中，主要包括以下五種盈利方式：
1、固定比例收益
該模式是指土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)接受政府的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)非土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)非、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府統(tǒng)一支付固定的一級(jí)開發(fā)利潤(rùn)及保證增值收益底線，該模式僅從土地一級(jí)開發(fā)本身獲利。
該模式有三種具體形式：
一是土地一級(jí)開發(fā)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。開發(fā)企業(yè)僅僅作為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的受托人，具體執(zhí)行一級(jí)開發(fā)相關(guān)事務(wù)，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)(利潤(rùn)率)為開發(fā)成本的2%。
二是開發(fā)企業(yè)自行負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施的，利潤(rùn)率為開發(fā)成本的8%。
三是政府承諾收益保底，政府承諾開發(fā)企業(yè)投入土地一級(jí)開發(fā)資金每年將獲得最低收益(通常為12-15%)，所提取的收益不足開發(fā)總成本的5%時(shí)，政府將補(bǔ)足差額。
北京是采用這一模式的典型。《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》第十四條就規(guī)定：“通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的……招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。”
此外，這種模式在福建漳州也有實(shí)踐。2009年8月，漳州發(fā)展在漳州當(dāng)?shù)啬孟铝?640畝土地的一級(jí)開發(fā)權(quán)，漳州市龍文區(qū)政府與當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)開發(fā)中心給該企業(yè)承諾：該企業(yè)投入土地一級(jí)開發(fā)資金每年將獲得12%的最低收益。
2、分享土地出讓金
指一級(jí)開發(fā)企業(yè)與項(xiàng)目所在地政府聯(lián)手，按照雙方商議確定的一定比例進(jìn)行直接的土地出讓金分成，以此獲取一級(jí)開發(fā)企業(yè)的合法收益。在此模式下，一般有兩種具體操作方法：
一是企業(yè)與政府簽訂《土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議》，協(xié)議中明確雙方土地出讓金分成比例，企業(yè)憑借合法協(xié)議而獲得土地出讓金的分成權(quán)。
二是企業(yè)與政府合資成立項(xiàng)目公司，企業(yè)憑借在合資公司中股權(quán)的占比，而獲得土地出讓金的分成權(quán)。
但分享土地出讓金的模式也有一定的局限性，由于我國(guó)土地的全民屬性，為避免國(guó)有資產(chǎn)流失，土地出讓金分成模式要求參與合作的一級(jí)開發(fā)企業(yè)性質(zhì)必須是國(guó)有企業(yè)，而且從目前采取此類盈利模式的一些案例來看，一級(jí)開發(fā)企業(yè)的背景一般均為項(xiàng)目所在地政府的平臺(tái)公司。
這種盈利模式的代表有上海新江灣城項(xiàng)目，該項(xiàng)目由上海城投全部運(yùn)營(yíng)，憑借前期巨大的資金投入，獲得了頗高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，上海城投與上海市政府雙方就項(xiàng)目的土地出讓金達(dá)成了7:3的分成比例，隨著項(xiàng)目土地市場(chǎng)價(jià)值的不斷提高，上海城投獲得巨大收益。
出于規(guī)避國(guó)家土地政策的考慮，此項(xiàng)目土地出讓金分成具體執(zhí)行則選擇以“土地出讓收入中的30%與政府簽訂土地出讓合同，70%與上海城投簽訂土地一級(jí)開發(fā)補(bǔ)償合同”的方式操作。
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3、分享土地增值收益
該模式是指一級(jí)開發(fā)企業(yè)除獲得土地一級(jí)開發(fā)成本補(bǔ)償部分外，還可以與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。
具體來講，當(dāng)開發(fā)企業(yè)完成一級(jí)開發(fā)之后，由政府進(jìn)行招拍掛出讓，出讓所得減去開發(fā)成本(項(xiàng)目前期費(fèi)用、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、相關(guān)稅費(fèi)等構(gòu)成)以及政府提取的各項(xiàng)費(fèi)用(土地收益基金、失地農(nóng)民保障金等)后，在政府和企業(yè)之間按照約定的比例進(jìn)行分成，獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益。
分配比例通常跟土地一級(jí)開發(fā)的難度大小有關(guān)，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對(duì)較偏的地塊，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)的分成通常要高些。實(shí)現(xiàn)該盈利模式的前提在于當(dāng)?shù)卣姆窒頇C(jī)制、一級(jí)開發(fā)中的授權(quán)范圍(通過企業(yè)與政府間的《土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議》確定)，以及分批出讓計(jì)劃的安排。
在土地一級(jí)開發(fā)中，能夠盡快實(shí)現(xiàn)土地增值的措施有：投資環(huán)境景觀，本質(zhì)是通過提高生態(tài)效益來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，其方式包括改造舊河道、變廢為寶，加強(qiáng)景觀和園林的規(guī)劃建設(shè)、美化環(huán)境等;投資公共配套設(shè)施，本質(zhì)是通過提高社會(huì)效益來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，其方式包括配套制冷及熱力供應(yīng)，地下綜合商城、停車場(chǎng)等。
這種盈利模式在我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域也較為普遍，如中天城投擁有貴陽市云巖區(qū)府漁安、安井片區(qū)9.53平方公里土地一級(jí)開發(fā)的資質(zhì)，貴陽市云巖區(qū)府與中天城投在開發(fā)合同中約定，增值部分收益按規(guī)定比例的10%上繳貴州省財(cái)政及扣除相應(yīng)政府基金，剩余部分由云巖區(qū)府與中天城投按照3:7的比例進(jìn)行分配。
4、持有部分優(yōu)質(zhì)公建配套設(shè)施
該模式是指政府授權(quán)土地一級(jí)開發(fā)主體可以投資公共配套設(shè)施，開發(fā)企業(yè)則可以通過持有優(yōu)質(zhì)公建物業(yè)，提供公共配套服務(wù)而獲得長(zhǎng)期現(xiàn)金流。該盈利模式的本質(zhì)是政府允許土地一級(jí)開發(fā)主體進(jìn)行部分配套的二級(jí)開發(fā)建設(shè)，這取決于土地一級(jí)開發(fā)主體與政府的溝通和協(xié)調(diào)。與當(dāng)?shù)卣顿Y的企業(yè)共同投資公共配套設(shè)施，會(huì)有利于促成此事。
由于公共建筑大部分為社會(huì)服務(wù)性設(shè)施，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、行政管理、社區(qū)服務(wù)和綠地等公共配套設(shè)施，自身盈利能力較低，回報(bào)周期長(zhǎng)，因此選取優(yōu)質(zhì)公共物業(yè)是關(guān)鍵。對(duì)于非專業(yè)從事公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理的一級(jí)開發(fā)企業(yè)來說，運(yùn)營(yíng)能力幾乎等同于盈利能力。
因此，對(duì)于一級(jí)開發(fā)企業(yè)來說，該模式最大的挑戰(zhàn)在于對(duì)公共配套設(shè)施的投資決策，以及后期的運(yùn)營(yíng)管理能力，且對(duì)資金也提出了較高的要求。
此盈利模式在現(xiàn)實(shí)操作中運(yùn)用較為少見，北京中關(guān)村西區(qū)土地一級(jí)開發(fā)即是這種模式的體現(xiàn)。
1999年6月，中央政府批準(zhǔn)了北京市和科技部關(guān)于建設(shè)中關(guān)村科技園區(qū)的報(bào)告，在中關(guān)村科技園區(qū)核心區(qū)建立商務(wù)中心。中關(guān)村西區(qū)東起中關(guān)村大街，西至彩和坊路，北起北四環(huán)路，南到海淀鎮(zhèn)南街，占地51.44公頃。主體用地功能以金融資訊、科技貿(mào)易、行政辦公、科技會(huì)展為主，有商業(yè)、酒店、文化、康體、娛樂、大型綠地等配套公共服務(wù)設(shè)施。
1999年11月，經(jīng)北京市政府批準(zhǔn)，由八家國(guó)企發(fā)起設(shè)立“北京科技園建設(shè)股份有限公司”，承擔(dān)中關(guān)村西區(qū)等園區(qū)的土地一級(jí)開發(fā)任務(wù)。由于政府還賦予了北科建開發(fā)區(qū)域公司物業(yè)的責(zé)任，因此在一級(jí)開發(fā)過程中，北科建運(yùn)用市場(chǎng)化手段組建了璦瑪斯、高科能源、城科第一太平物業(yè)等專業(yè)化公司，負(fù)責(zé)中關(guān)村西區(qū)公共物業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理，公共物業(yè)的經(jīng)營(yíng)也成為北科建土地一級(jí)開發(fā)的重要贏利點(diǎn)之一。
5、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，低價(jià)拿地
該模式是指土地一級(jí)開發(fā)主體通過與政府協(xié)商，創(chuàng)造一些條件讓一級(jí)開發(fā)企業(yè)取得部分二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，獲取較高收益。特別是通過與政府在土地一級(jí)開發(fā)環(huán)節(jié)建立的良好合作，土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)往往能以事先約定好的較低價(jià)格獲得此前開發(fā)的土地。該盈利模式的前提是政府與一級(jí)開發(fā)企業(yè)的合作模式，決定了開發(fā)企業(yè)能否獲得土地二級(jí)開發(fā)項(xiàng)目。
在此種模式下，要求一級(jí)開發(fā)企業(yè)具有卓越的二級(jí)開發(fā)能力。盡管從利潤(rùn)率方面來看，從事一級(jí)開發(fā)的利潤(rùn)小于二級(jí)開發(fā)，但如果能提前做好準(zhǔn)備拿到土地，在二級(jí)開發(fā)時(shí)就具有比較大的優(yōu)勢(shì)，能夠提高項(xiàng)目整體利潤(rùn)率，有效彌補(bǔ)一級(jí)開發(fā)收益的不足，實(shí)現(xiàn)一級(jí)和二級(jí)開發(fā)的聯(lián)動(dòng)。
一級(jí)開發(fā)企業(yè)一般通過以下兩種方式低價(jià)拿地：
一是一級(jí)開發(fā)企業(yè)通過土地一級(jí)開發(fā)建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施，或幫助政府代建一級(jí)開發(fā)工程，無償或低價(jià)獲得部分土地進(jìn)行開發(fā)。
二是一級(jí)開發(fā)企業(yè)與政府協(xié)商，制定土地出讓規(guī)則，確保拿到優(yōu)質(zhì)地塊，或者通過幾家項(xiàng)目公司全額拿下土地，以坐享二級(jí)項(xiàng)目開發(fā)高額利潤(rùn)。
近年來隨著二級(jí)開發(fā)成本的不斷上升，政府對(duì)二級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，以及我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，眾多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)把目光轉(zhuǎn)向土地一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)。香江控股就是其中一個(gè)典型，其在2007年和2009年前后拿下成都、廊坊香河兩塊土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，并在項(xiàng)目完成后迅速將其收至囊中，最終發(fā)展成為公司全球家居CBD試點(diǎn)項(xiàng)目基地。此外，伴隨地方政府債務(wù)壓力日益突出，亦有上市企業(yè)抓住機(jī)會(huì)讓地方政府“以地償債”，即政府以土地補(bǔ)償拖欠開發(fā)企業(yè)的拆遷投入資金和土地出讓金。
如中南建設(shè)的一級(jí)土地開發(fā)項(xiàng)目往往通過政府拿地補(bǔ)償，在前期項(xiàng)目簽約時(shí)或談好后續(xù)償還方式，即以其所開發(fā)一級(jí)市場(chǎng)土地或者周邊土地作為補(bǔ)償，從而獲得二級(jí)土地受讓先機(jī)，為自己的后續(xù)二次開發(fā)獲利創(chuàng)造條件。
特色小鎮(zhèn)一般選址于大城市周邊區(qū)域，通過“土地+產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動(dòng)開發(fā)可以提高土地一級(jí)開發(fā)的運(yùn)作效率與使用價(jià)值，保障特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的落地實(shí)施。
同時(shí)，企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)土地一級(jí)開發(fā)中，還可以獲得固定比例收益、分享土地出讓金、分享土地增值收益、持有部分優(yōu)質(zhì)公建配套設(shè)施、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，低價(jià)拿地等方面的收益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資本投入的高效盈利與安全退出。
