日前，民航局印發《關于民航大數據建設發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。這一民航大數據建設頂層設計文件的印發，無疑對加強行業大數據體系建設具有重要意義。印發《指導意見》是基于什么背景，其中提出了哪些重點任務，如何推動順利實施?帶著這些問題，本報記者專訪了民航局發展計劃司相關負責人和行業領域專家。
加強頂層設計推動大數據建設
“無論是從落實國家戰略還是推動民航強國建設大局看，加快民航大數據建設都迫在眉睫。”民航局發展計劃司相關負責人表示。
黨的十八大以來，黨中央高度重視發展以數據為關鍵要素的數字經濟，深入實施國家大數據戰略，加快建設數字中國，推進數字產業化和產業數字化。同時，大數據已成為國際民航競爭的重要領域，越來越多的國內外政府機構、行業協會、航空公司和機場投入到大數據建設中。
從民航強國建設大局看，我國民航開啟多領域民航強國建設新征程，單純靠增加傳統要素投入的方式已無法實現民航業規模持續增長，迫切需要數據賦能。“在生產要素結構優化和大數據應用加速的背景下，必須將數據要素與民航業深度融合，以破解行業發展難題、拓展行業發展空間、構筑行業發展競爭新優勢。”民航局發展計劃司相關負責人認為，從民航強國建設和行業安全發展兩個維度，加快實施大數據建設都十分緊迫。
中國民航早已開始行動。“十四五”以來，民航局黨組將智慧民航建設作為發展主線，從組織保障、政策引領等方面加速民航大數據建設行動——新增民航局信息中心“民航大數據中心”職責;制定印發《智慧民航建設路線圖》，明確提出構建民航大數據管理體系，深化民航大數據場景應用，加強跨部門、跨區域、跨層級數據共享交換和銜接匯聚，打造智慧民航數據底座等相關工作任務。今年3月，智慧民航建設領導小組辦公室會同民航局信息中心、空管局、運行監控中心、航科院、管干院、中國航信、中國電科等共8家單位組成民航大數據管理體系研究工作專班，歷經深入調研、 8次專題研討、2次封閉編寫、廣泛征求意見，編制形成《指導意見》。
編制《指導意見》的目的就是進一步明確民航大數據發展的頂層設計，指導行業更好地開展民航大數據建設工作。“要完成這項工作，首先要全面了解行業目前大數據建設現狀，搞清楚大數據建設到底是什么、民航大數據建設有哪些行業特點，厘清現行存在問題并且分析問題癥結所在，找準解決這些問題的發力點，明確未來需要做什么。簡單地說，就是搞明白三件事：為什么，是什么和干什么。”民航局計劃司相關負責人說，《指導意見》將更好指導行業和產業單位推進數據治理組織架構、政策標準、規章制度、運營管理、市場化運作等大數據體系構建相關工作，解決行業大數據建設存在的體制機制不夠健全、數據壁壘問題突出、應用創新能力不強、安全保障體系亟待加強等問題。
民航大數據管起來、用起來、活起來
據了解，民航局前期印發的《新時代民航強國建設行動綱要》《“十四五”民用航空發展規劃》《推動新型基礎設施建設促進民航高質量發展實施意見》《推動新型基礎設施建設五年行動方案》《中國新一代智慧民航自主創新聯合行動計劃綱要》《智慧民航建設路線圖》等文件，都是制定《指導意見》的重要依據。
《智慧民航建設路線圖》提出建設民航大數據管理體系，結合智慧民航發展目標，《指導意見》給出了戰略藍圖。按照“業務數據化，數據業務化”發展要求，《指導意見》構建了“366”總體框架，即“三個導向”“六個方向”“六個靶向”，加快完善民航大數據治理體系和管理服務體系。
民航局計劃司相關負責人告訴記者，“三個導向”是更好地把民航大數據管起來、將民航大數據用起來、讓民航大數據活起來。“六個方向”是從數據管理維度實現數據數字化、標準化，從數據使用維度實現數據資源化、資產化，從數據流通維度實現數據要素化、市場化。“六個靶向”是圍繞民航大數據建設的全鏈條、全過程，提升大數據管理水平和治理效能，一體推進工作組織體系、法規標準體系、數據資源體系、數據要素體系、基礎設施體系、數據安全體系建設。
在工作組織體系建設方面，智慧民航建設領導小組辦公室和民航數據安全工作領導小組辦公室作為行業數據管理和統籌協調的主管部門，民航局信息中心(民航大數據中心)負責統籌行業資源，發揮行業數據中心集群作用，構建“集中+聯邦”的協同運行機制，民航各企事業單位積極配合梳理資源、反饋需求，在行業大數據建設發展中發揮作用;法規體系和數據標準體系是民航大數據建設發展的基石，既為行業數據要素化和數據開放共享提供制度保障，也規范行業單位大數據建設工作;數據資源體系建設則包含數據資源目錄、數據管理和數據質量管理三個方面，這是為了實現數據清單化管理、全生命周期管理和數據全流程質量管理;在數據要素體系建設方面，主要包含數據要素流通、公共數據開放共享機制和智慧化數據應用服務三個方面，依托國家數據交易平臺，規范數據交易行為，推進數據高效流通，加快大數據產品和服務的市場化供給;基礎設施體系建設，要支撐民航大數據的采集、存儲、計算和應用，建成安全、便捷、高效、綠色、智能和經濟的民航大數據基礎設施;數據安全體系建設，就是依據數據管理原則，明確數據安全責任制，通過資源投入加強民航大數據全生命周期安全管理和技術防護，加強關鍵信息基礎設施安全保護和網絡安全等級保護，強化重大數據安全事件應急處置機制。
共商共建共享民航大數據
結合《智慧民航建設路線圖》，為更好地實現“建立全域整合、安全高效、開放共享、創新活躍的民航大數據體系，有力推動民航監管精準化、運行高效化、服務智能化和治理現代化，不斷夯實智慧民航建設的戰略基石，成為數字中國建設的先行領域和創新示范”這一民航大數據建設的總體目標，《指導意見》在戰略規劃上提出了三個階段的戰略部署。
第一階段(2022—2025年)是筑云梯——夯實基礎階段，基本建成職責明確、分工有序、協同高效的民航大數據工作組織體系;第二階段(2026—2030年)是沖云海——聚力攻堅階段，民航大數據數字化、標準化、資源化更加成熟，資產化、要素化、市場化發展初見成效;第三階段(2031—2035年)是翔云端——融合發展階段，民航大數據資產化、要素化和市場化，民航大數據與行業運行服務鏈深度融合，算力規模、創新應用水平世界領先，民航數字感知、數據決策、精益管理、精心服務能力大幅提升。
“366的總體架構為‘三步走’發展路徑提供了支撐。”民航領域大數據專家，中國民航管理干部學院大數據中心主任劉一教授認為，《指導意見》中有關數據要素體系建設、數據安全體系等方面的內容，是業內首次給出的體系化的規劃和工作部署。當前，建立數據要素體系是重難點之一。建設數據要素體系，一方面要建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，充分認可數據要素價值，健全數據要素權益保護制度，這對“數據持有者”和“數據加工者”都具有重要的指導意義。另一方面要建立相應的政策標準體系。這既不能沿用傳統的體系，也不能簡單地從其它行業平移，而是需要聚焦行業問題和需求，制定相關的頂層設計和標準架構，比如行業數據共享的標準系列、人工智能在民航業的應用規范等。
他還特別指出，基礎設施體系建設既包括硬件設備設施的建設，也包括大量的信息化、數字化、虛擬化資產與信息系統建設，如果按傳統模式，很可能出現“規章趕不上建設、建設趕不上需求”的局面。要發展民航大數據，必須探索借鑒并引入互聯網、人工智能等領域的技術、理念與模式，形成一套規劃設計、“項目立項-開發-運維”管理、典型場景先行先試、人才培養與使用等方面的新機制。他認為，行業各單位要注意到“行業性大數據建設”與“通用性大數據建設”的區別，必須堅持需求導向，深耕業務需求，注重應用創新。行業各單位要“加強內功”，加深對行業痛點、難點問題的理解，回歸問題本源，堅持需求導向，而不僅僅是技術導向，更不能是產品導向，絕不能“為了搞大數據而搞大數據”。
各司其職推動大數據建設發展
當前，民航信息化已形成行業管理部門、運行主體和第三方服務商共同建設的發展格局。匯聚各方力量是建設民航大數據的基本保障，也是保證《指導意見》落地落實落細的重要基礎。
共識是奮進的動力。民航局計劃司相關負責人表示，首先，要加強宣貫引導，積極營造行業大數據建設氛圍。緊扣民航大數據建設，引導全行業各單位及時了解和反映情況，廣集良策推進大數據建設決策優化，廣聚共識推動大數據建設決策實施，打造民航行業級大數據建設特色和品牌。其次，要持續完善數據管理政策標準體系。推進精準、科學、依法建設民航大數據，根據行業發展現狀和未來發展需要，加強數據管理、數據共享、數據安全、數據治理等方面規范和標準的編制修訂，通過征求行業各單位意見建議，制訂切實可行的條款，為民航大數據建設提供政策制度保障。
民航局計劃司相關負責人表示，要加強組織領導，確保民航大數據建設落地。根據職責分工，由民航局信息中心統籌行業資源，推進民航大數據規劃、建設、管理等工作，構建協同運行機制，協同民航各有關單位的數據資源，對數據共享開放原則、數據格式、質量標準、數據安全、可用性、互操作性等做出規范要求，加強數據治理，推進數據共享和應用。同時，人才是支撐民航大數據發展的關鍵要素。要打造一支既懂民航業務又擅長數據技術的民航大數據專業人才隊伍，圍繞引才聚才、選才育才、用才留才的人才隊伍建設全過程制定人才建設相關的政策文件，全力為民航大數據人才發展開路護航。
“還要謀劃實施民航大數據重大項目。要以民航大數據中心、民航公共信息數據服務平臺等項目為抓手，統籌推進指導意見、規章標準、數據要素流動、數據共享應用等領域有關建設工作，為全行業樹立標桿和樣本。通過充分學習借鑒其他成功大數據中心的建設經驗，吸納采用先進技術和管理理念，在重大項目建設過程中實踐和落實《指導意見》的目標任務和總體框架。”民航局計劃司相關負責人說。
事實上，《指導意見》中行業各單位在工作組織體系里都有自己的一席之地。譬如，智慧辦、數安辦承擔數據管理和統籌協調職能，業務主管部門落實對業務數據的管理協調職責，各企事業單位明確定位，積極配合梳理資源、反饋需求。“如果各單位都能認清現實、解放思想、接納數據要素的概念，各司其職、共商共建共享共用，就能在行業大數據建設發展中發揮作用，共同提升行業數據共享與應用水平，真正實現用數據為民航強國建設賦能。”民航局計劃司相關負責人說。
