在當(dāng)前國家加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，地方政府專項(xiàng)債發(fā)揮重要的作用，但也存在著審批程序繁瑣、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善、市場化程度有待提高以及管理機(jī)制設(shè)計(jì)不夠完善等問題。因此，本文提出加強(qiáng)審批程序和管理制度建設(shè)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理和防范措施、有序推進(jìn)專項(xiàng)債市場化發(fā)展、優(yōu)化專項(xiàng)債管理機(jī)制等對策建議，以期為地方政府專項(xiàng)債健康發(fā)展提供參考和借鑒。

地方政府專項(xiàng)債作為一種特殊的政府債券工具，具有為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持的重要作用。近年來，我國地方政府專項(xiàng)債的發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，但同時(shí)也存在審批程序繁瑣、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善、專項(xiàng)債市場化程度有待提升、管理機(jī)制設(shè)計(jì)不夠完善等問題。針對這些問題，本文提出相應(yīng)的對策和建議，以期為優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債的管理和發(fā)展提供參考。

一、地方政府專項(xiàng)債發(fā)展現(xiàn)狀

（一）發(fā)債規(guī)模逐年增長。地方政府專項(xiàng)債是地方政府為籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金而發(fā)行的一種特殊債券。自2015年以來，我國政府陸續(xù)推出了多輪地方政府專項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃，其中以“新基建”和“穩(wěn)投資”政策為主的2020年和2021年發(fā)債規(guī)模更是創(chuàng)下歷史新高。地方政府專項(xiàng)債規(guī)模逐年攀升，目前成為地方政府籌資的主要方式之一。

首先，地方政府專項(xiàng)債發(fā)債規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。根據(jù)財(cái)務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年地方政府發(fā)行專項(xiàng)債規(guī)模增長至3.60萬億元，同比增長25%，其中包括用于“新基建”領(lǐng)域的專項(xiàng)債1.57萬億元。2021年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行額4.93萬億元，同比增長了36.9%，其中“新基建”領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債規(guī)模達(dá)到2.2 萬億元。2022年，全國發(fā)行新增地方政府債券專項(xiàng)債券4.04 萬億元。2023年1月，全國發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券4912億元，同比上漲6%。

其次，從地方政府專項(xiàng)債發(fā)債結(jié)構(gòu)來看，目前主要分為兩大類：一是一般債券類專項(xiàng)債，主要用于補(bǔ)充財(cái)政支出預(yù)算；二是政府性融資平臺類專項(xiàng)債，主要用于籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。其中，政府性融資平臺類專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模逐年攀升，成為地方政府籌資的重要渠道之一。

（二）發(fā)行利率呈下降趨勢。隨著市場競爭的加劇，地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率近年來呈現(xiàn)下降趨勢。以2019年為例，全國地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率為3.91%，較2018年下降了0.31 個百分點(diǎn)。2020年，全國地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率為3.55%，較2019年下降了0.36個百分點(diǎn)。2021年地方政府專項(xiàng)債平均發(fā)行利率為3.43%，較上一年同期下降0.07%。

截至2022年末，地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率3.39%，較上一年同期下降1.12%。

專項(xiàng)債發(fā)行利率呈現(xiàn)下降趨勢的原因主要有以下幾個方面：首先，國家財(cái)政對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度關(guān)注，出臺了一系列政策措施，規(guī)范專項(xiàng)債發(fā)行程序，加強(qiáng)專項(xiàng)債項(xiàng)目管理，有效降低市場對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，從而推動專項(xiàng)債發(fā)行利率下降。其次，國家加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，市場資金供應(yīng)充裕，市場競爭加劇，對專項(xiàng)債發(fā)行利率也產(chǎn)生了一定的壓力，促使發(fā)行利率下降。此外，專項(xiàng)債項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大和使用效果的明顯提高，也為專項(xiàng)債發(fā)行利率的下降提供了一定支持。最后，近年來國內(nèi)外利率總體走低，資本市場整體風(fēng)險(xiǎn)偏好下降，也為專項(xiàng)債發(fā)行利率的下降提供了宏觀環(huán)境支撐。這些因素共同作用，導(dǎo)致了專項(xiàng)債發(fā)行利率的不斷下降。

二、地方政府專項(xiàng)債存在的問題

（一）發(fā)債項(xiàng)目審批程序繁瑣。地方政府專項(xiàng)債券作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的融資渠道，需要進(jìn)行審批手續(xù)。然而，現(xiàn)實(shí)中專項(xiàng)債發(fā)行存在著審批程序繁瑣的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目審批周期長、項(xiàng)目落地難度大等問題。主要原因是各級政府對專項(xiàng)債發(fā)行的管控較為嚴(yán)格，審批程序多，且需要多方面的批準(zhǔn)，導(dǎo)致時(shí)間成本高、效率低下。

另外，地方政府財(cái)政狀況也影響著專項(xiàng)債發(fā)行的審批速度。有些地方政府財(cái)政壓力較大，導(dǎo)致審批部門擔(dān)心債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高，會加強(qiáng)審批程序的嚴(yán)格性，導(dǎo)致專項(xiàng)債項(xiàng)目審批周期更長。同時(shí)，有些地方政府財(cái)政管理不規(guī)范，審批部門也需要加強(qiáng)對其財(cái)政狀況的審查，進(jìn)一步拖延了審批時(shí)間。

此外，地方政府對專項(xiàng)債項(xiàng)目審批的重視程度也不同。有些地方政府對專項(xiàng)債項(xiàng)目審批流程不夠重視，缺乏規(guī)范的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致審批程序隨意、不規(guī)范，存在流程不清晰、手續(xù)不全等問題。這些問題都導(dǎo)致了審批程序繁瑣，不利于專項(xiàng)債的快速發(fā)行和使用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善。盡管專項(xiàng)債切實(shí)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金保障，但在專項(xiàng)債發(fā)行過程中還存在一些風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善的問題。首先，在專項(xiàng)債的項(xiàng)目篩選、評估、監(jiān)管等方面，存在管理不到位、審核不嚴(yán)格的情況，導(dǎo)致一些低效項(xiàng)目或不必要的項(xiàng)目也能夠通過審批進(jìn)入專項(xiàng)債項(xiàng)目序列，增加了專項(xiàng)債違約的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方政府在專項(xiàng)債發(fā)行后使用專項(xiàng)債的過程中，缺乏必要的資金用途監(jiān)管和追溯機(jī)制，也增加了專項(xiàng)債違約的可能性。同時(shí)，專項(xiàng)債的發(fā)行主體主要集中在地方政府和地方融資平臺公司，這些主體的財(cái)務(wù)狀況、還款能力、風(fēng)險(xiǎn)偏好等方面的不確定性也會給專項(xiàng)債帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）專項(xiàng)債市場化程度有待提升。盡管目前我國專項(xiàng)債市場化程度已經(jīng)有所提高，但仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。專項(xiàng)債的市場化主要表現(xiàn)為專項(xiàng)債的發(fā)行價(jià)格和利率由市場供求關(guān)系決定，以及專項(xiàng)債的債券評級和交易流通等方面。當(dāng)前，我國專項(xiàng)債的市場化程度仍存在以下問題：

一是專項(xiàng)債發(fā)行機(jī)制仍未完全市場化。目前，專項(xiàng)債的發(fā)行主要由地方政府或財(cái)政部門決定，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模、期限、發(fā)行價(jià)格等都受到政府的直接干預(yù)，市場化程度較低。

二是專項(xiàng)債評級標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一和透明。由于我國目前專項(xiàng)債評級標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一和透明，因此在專項(xiàng)債的評級和定價(jià)方面存在一定的不確定性，也影響了專項(xiàng)債的市場化程度。

三是專項(xiàng)債交易流通渠道不夠暢通。當(dāng)前，我國專項(xiàng)債的交易流通渠道主要是銀行間市場，這也造成了專項(xiàng)債市場的局限性。

（四）管理機(jī)制設(shè)計(jì)不夠完善。在專項(xiàng)債發(fā)行和管理過程中，管理機(jī)制設(shè)計(jì)不夠完善也是存在的問題之一。目前，地方政府在專項(xiàng)債發(fā)行和管理方面缺乏相應(yīng)的專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)，有些地方政府對專項(xiàng)債管理的認(rèn)識和實(shí)踐還不夠深入，導(dǎo)致專項(xiàng)債管理和風(fēng)險(xiǎn)防控不到位。具體表現(xiàn)為：

首先，管理機(jī)制不夠規(guī)范，缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性。目前，專項(xiàng)債管理制度尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同地方政府專項(xiàng)債管理的制度和流程存在差異。此外，一些地方政府在專項(xiàng)債項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、使用等環(huán)節(jié)存在管理漏洞，缺乏規(guī)范的操作流程和標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，專項(xiàng)債使用過程中存在管理混亂現(xiàn)象。有些地方政府專項(xiàng)債使用的項(xiàng)目并不屬于緊急、重大、必需類項(xiàng)目，而是存在一定的盲目性和投機(jī)性。此外，一些地方政府對專項(xiàng)債使用情況進(jìn)行監(jiān)管和評估不力，導(dǎo)致專項(xiàng)債使用效果不佳。

最后，專項(xiàng)債管理和風(fēng)險(xiǎn)防控能力還有待提升。由于專項(xiàng)債存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。但在實(shí)際操作中，由于一些地方政府缺乏專業(yè)人才和管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)管理和防控能力不夠強(qiáng)。同時(shí)，由于專項(xiàng)債投資項(xiàng)目的長周期、大規(guī)模等特點(diǎn)，也給專項(xiàng)債管理和風(fēng)險(xiǎn)防控帶來一定的挑戰(zhàn)。

三、對策建議

（一）加強(qiáng)審批程序和管理制度建設(shè)。針對專項(xiàng)債發(fā)行過程中存在的審批程序繁瑣問題，需要加強(qiáng)審批程序和管理制度建設(shè)，提高專項(xiàng)債發(fā)行的效率和質(zhì)量。具體措施包括：

1、優(yōu)化審批程序。制定專項(xiàng)債發(fā)行的流程和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確各審批環(huán)節(jié)的職責(zé)和權(quán)限，減少重復(fù)審批和復(fù)雜審批。同時(shí)，可以引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)審批流程的信息化和在線處理，提高審批效率。

2、建立規(guī)范的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。制定專項(xiàng)債發(fā)行的管理辦法、審批規(guī)定和操作指南，明確各個環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對專項(xiàng)債項(xiàng)目的審查和監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建立審批檔案和資料管理制度，完善信息公開和社會監(jiān)督機(jī)制，提高專項(xiàng)債發(fā)行的透明度和公正性。

3、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。完善專項(xiàng)債發(fā)行人員的培訓(xùn)和考核制度，提高人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力，確保專項(xiàng)債發(fā)行工作的規(guī)范、科學(xué)和高效。

通過加強(qiáng)審批程序和管理制度建設(shè)，可以提高專項(xiàng)債發(fā)行的效率和質(zhì)量，降低審批成本和時(shí)間成本，推動專項(xiàng)債市場的健康發(fā)展。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理和防范措施。針對地方政府專項(xiàng)債發(fā)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不完善問題，需要采取以下對策和建議：

1、健全專項(xiàng)債項(xiàng)目篩選和評估機(jī)制。加強(qiáng)對專項(xiàng)債項(xiàng)目的審查，從源頭上杜絕低效項(xiàng)目和不必要項(xiàng)目的進(jìn)入，同時(shí)制定評估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管指標(biāo)，對專項(xiàng)債資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督和追溯，確保專項(xiàng)債的使用效益和風(fēng)險(xiǎn)控制。

2、強(qiáng)化專項(xiàng)債資金用途監(jiān)管和追溯機(jī)制。建立專項(xiàng)債資金用途監(jiān)管機(jī)制，對專項(xiàng)債的使用情況進(jìn)行監(jiān)管和追溯，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決資金被濫用或流失等問題，加強(qiáng)對專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督和管理。

3、強(qiáng)化專項(xiàng)債違約風(fēng)險(xiǎn)防范。建立專項(xiàng)債違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，完善專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對專項(xiàng)債違約風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平，同時(shí)加強(qiáng)專項(xiàng)債違約風(fēng)險(xiǎn)信息披露，及時(shí)告知市場和投資者相關(guān)情況。加強(qiáng)對發(fā)行主體的財(cái)務(wù)狀況和還款能力的評估，提高對風(fēng)險(xiǎn)偏好的認(rèn)識和控制，確保專項(xiàng)債的償還能力和風(fēng)險(xiǎn)可控性。

4、健全專項(xiàng)債市場化監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對專項(xiàng)債市場化監(jiān)管，建立健全的市場化監(jiān)管制度和信息披露機(jī)制，提高專項(xiàng)債市場化程度，促進(jìn)專項(xiàng)債的規(guī)范化和市場化發(fā)展。

（三）有序推進(jìn)專項(xiàng)債市場化發(fā)展。針對當(dāng)前我國專項(xiàng)債市場化程度還有待提升的問題，以下是一些對策和建議：

1、推進(jìn)專項(xiàng)債發(fā)行機(jī)制市場化。政府可以逐步減少對專項(xiàng)債發(fā)行的干預(yù)，讓市場供求決定專項(xiàng)債的發(fā)行價(jià)格和利率。同時(shí)，鼓勵專項(xiàng)債發(fā)行主體增加對其他投資者的開放度，促進(jìn)專項(xiàng)債的流通和交易。

2、增加專項(xiàng)債交易流通渠道。政府推進(jìn)專項(xiàng)債市場化程度提升的一個有效手段是，擴(kuò)大專項(xiàng)債交易市場，開拓專項(xiàng)債交易渠道，鼓勵專項(xiàng)債在資本市場上交易，擴(kuò)大專項(xiàng)債的流動性和交易活躍度。

3、提高市場主體的專項(xiàng)債意識和專業(yè)水平。政府可以加強(qiáng)對市場主體的專項(xiàng)債培訓(xùn)和知識普及，提高市場主體對專項(xiàng)債的認(rèn)知和理解程度，降低市場主體對專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知誤區(qū)，提高市場主體的專業(yè)水平和風(fēng)險(xiǎn)識別能力。

（四）優(yōu)化專項(xiàng)債管理機(jī)制。地方政府專項(xiàng)債作為一種重要的融資工具，可以有效促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在實(shí)踐中也存在一些問題，其中之一是管理機(jī)制設(shè)計(jì)不夠完善。為了解決這一問題，應(yīng)該采取以下措施：

1、建立規(guī)范的管理制度和流程。為了加強(qiáng)專項(xiàng)債管理和規(guī)范發(fā)債程序，應(yīng)建立起相應(yīng)的管理制度和流程。這需要地方政府制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，明確專項(xiàng)債的立項(xiàng)、審批、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的操作流程和標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，避免管理漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。此外，應(yīng)對專項(xiàng)債的使用情況進(jìn)行全程監(jiān)控和跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施進(jìn)行糾正。

2、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范措施。為了降低專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)管理和防范措施。地方政府可以制定風(fēng)險(xiǎn)管理制度，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)對專項(xiàng)債項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評估和監(jiān)管，避免專項(xiàng)債使用過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對專項(xiàng)債投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)分析，做好項(xiàng)目資金的保障和使用效果的評估，避免專項(xiàng)債使用效果不佳。

3、加強(qiáng)專項(xiàng)債管理和風(fēng)險(xiǎn)防控能力建設(shè)。為了提高地方政府的專項(xiàng)債管理和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，應(yīng)加強(qiáng)人才培養(yǎng)和管理經(jīng)驗(yàn)的積累。具體措施包括加強(qiáng)對地方政府專項(xiàng)債管理人員的培訓(xùn)和交流，積極引進(jìn)專業(yè)化人才和管理經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，提高地方政府的專項(xiàng)債管理和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

4、完善專項(xiàng)債信息披露機(jī)制。為了提高專項(xiàng)債的透明度，應(yīng)完善專項(xiàng)債的信息披露機(jī)制。地方政府應(yīng)主動公開專項(xiàng)債的信息，包括專項(xiàng)債的規(guī)模、期限、用途、評級等信息，提高市場對專項(xiàng)債的了解和信任度。此外，應(yīng)加強(qiáng)對專項(xiàng)債評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范專項(xiàng)債評級標(biāo)準(zhǔn)，提高專項(xiàng)債評級的質(zhì)量。(作者：沈妮娜)