開發區作為縣域經濟發展的主戰場，不僅是提高區域產業競爭力的重要載體，也是優化經濟結構、轉變經濟發展方式、實現節約集約發展的主陣地。為推動產業集聚區用地提質增效，更好助推縣域經濟高質量發展，2020年11月，河南省印發《關于推進產業集聚區用地提質增效促進縣域經濟高質量發展的意見》，并決定在全省開展實施“百園增效”行動。2021年9月10日，河南省委、省政府下發《關于推動河南省開發區高質量發展的意見》，進一步明確總體部署要求，從強化頂層設計指導、加快轉型升級、深化體制機制改革、加大簡政放權力度等方面對開發區發展做出總體部署。

　　按照河南省委、省政府部署要求，開封市深入實地調研，結合開發區實際，以節約集約用地為抓手，做好利用盤活“大文章”，全力做好土地和規劃支撐，科學助力全市經濟社會高質量發展。

　　開發區發展現狀

　　近年來，開封市先后成立了各類經濟技術開發區、高新技術產業開發區、產業集聚區，2022年，經河南省發展改革委批復，整合成8個開發區。目前，開封市開發區總規劃面積159.3平方千米，截至2021年12月底，已建成城鎮建設用地面積66.85平方千米。

　　在產業發展方面，開封市開發區圍繞8個工業產業集群，突出主導產業進行重點培育，以裝備制造、汽車及零部件、新一代信息技術、現代家居、節能環保、生物醫藥、精細化工、農副產品加工等為主，形成一批特色鮮明、競爭力強的區域品牌。其中，位于開封市禹王臺區的精細化工開發區是國家命名的全國14個精細化工基地之一，是河南省唯一以精細化工為主導產業定位的開發區。

　　經過多年的發展，開封市開發區重點做好主導產業招商引資、積極培育產業集群、狠抓項目建設、配套基礎設施、完善服務功能、推進產城融合、開展體制機制創新等工作，實現產業規模不斷壯大、質量效益持續提升，成為開封市工業發展的主陣地和招商引資的主平臺。

　　開發區土地管理的難點

　　與國內先進地區相比，開封市開發區的發展還存在經濟總量不大、產業集群不強、體制機制不活、空間規劃和產業規劃銜接不夠、土地后備資源不足、土地批而未用等問題，主要表現在以下幾個方面。

　　產業規劃與國土空間規劃銜接不夠。開發區產業規劃需要充分考慮區域經濟發展態勢，對產業發展的定位、產業體系、產業結構、產業鏈、空間布局、經濟社會環境影響、產業實施策略等做科學規劃。目前，開封市“三區三線”正在劃定中，按照“多規合一”要求，順應中原經濟區及鄭開一體化發展、鄭州航空港經濟綜合實驗區及河南自貿區(開封)片區建設發展趨勢，自然資源主管部門與發改、工信等部門不斷加強溝通配合，但在編制中還存在發展空間受限、時間和空間上銜接不夠等問題。

　　批而未供、閑置土地和低效用地較多。開封市開發區范圍內部分批而未供、供而未用和未批先用土地處置消化慢。截至2021年底，各開發區范圍內存量建設用地面積為132344.08畝，其中，批而未供土地33284.66畝，低效用地為14362.96畝，閑置土地為7695.36畝。

　　土地后備資源不足。開封市開發區批準范圍內土地后備資源少，截至2020年底，未建成區域中，城中村約占一半，土地征收成本高、難度大，同時，開封市地處豫東平原，耕地保有量占國土總面積的63.91%，耕地后備資源少，補充耕地難度大。

　　土地供應結構不合理。開封市開發區內已供應的產業用地分布較為零散，尚未完全形成強勢的產業集群，近3年大量土地供應傾向于住宅和商業用地，工業和倉儲物流用地供應面積減少，遠低于制造業發達地區。土地招拍掛流于形式，工業用地價格較低，各縣(區)政府根據招商引資政策與企業簽訂招商引資框架協議，采取降低門檻“筑巢引鳳”策略吸引企業入駐，土地資源市場化配置程度較低，缺乏競爭力;工業、倉儲用地出讓價格低，從近幾年工業用地供應來看，基本上是按照稍高于基準地價或者按照征收成本價出讓。

　　“標準地+承諾制”改革不徹底。各縣(區)制定的標準過低。“標準地”控制性指標設置不夠科學，個別縣(區)制定的主要指標畝均稅收只有8萬元/畝，低于目前全省平均指標。“承諾制”承諾事項不夠規范，對企業事中事后承諾、審批事項監管和企業信用評價亟須加強。

　　推動開發區高質量發展的建議

　　按照河南省委、省政府推動開發區高質量發展有關部署，以及河南省自然資源廳工作要求，開封市將堅持以“畝均論英雄”，科學設置投資強度、產出強度等約束性指標，全力保障高質量發展用地需求。

　　強化產業規劃與國土空間規劃銜接。在總體規劃層面，產業空間規劃需要細化落實發展規劃關于產業發展的戰略引導和政策指導。在詳細規劃層面，產業空間規劃需要細化落實總體規劃、銜接專業規劃的產業規模和空間布局，指導具體產業項目落地，對具體地塊用途和開發建設強度等做出實施性安排，提高產業用地的綜合利用效益。開發區專項規劃要深入分析研究各自縣(區)的土地、人口、資源等現狀，對照省、市決策部署，編制出合格管用利于發展的規劃。

　　開展存量建設用地盤活攻堅。2020年11月，河南省政府印發《關于推進產業集聚區用地提質增效促進縣域經濟高質量發展的意見》，省“百園增效”行動領導小組下發《政策解讀》，針對存量建設用地盤活提出建設性指導意見。一方面，可以采取轉讓預登記政策，保護盤活企業的利益，防止因債務問題被第三方查封處置;另一方面，可以根據自然資源部《產業用地政策實施工作指引》，對原工業企業的土地廠房給予優惠政策，允許用于新產業、新業態等。

　　有序推進批而未供土地消化。落實建設用地“增存掛鉤”機制，以盤活存量確定增量，嚴格控制新增建設用地計劃指標使用。對新招商項目，優先選址利用批而未供土地。項目已落實但因征地拆遷、基礎設施不配套等原因不能及時供地的，統籌運用財政資金、土地儲備債券資金實施土地儲備，加快征地拆遷、補償安置、前期開發和基礎設施配套建設，創造條件加快土地供應。對土地利用現狀未改變，確實無法征收或者不再征收的，規范有序開展用地批準文件清理，盤活的指標、費用等可重新使用。

　　堅持以用為先處置閑置土地。對因政府基礎設施不到位、規劃調整等原因造成的閑置土地，盡快消除政府原因。對因企業原因造成的閑置土地，綜合運用行政、經濟、法律等措施，督促企業限期開工建設，允許企業將工業用地通過轉讓預登記、合作建設等方式盤活利用。因規劃調整、軍事管制、文物保護、不可抗力等因素，造成無法開工建設的，經協商一致，可有償收回土地使用權，或者以協議方式置換。

　　以嚴格管控確保土地集約節約利用。從容積率和建筑密度指標看，開封市開發區綜合容積率、建筑密度、工業用地綜合容積率現狀值均低于發達城市。市、縣自然資源主管部門要提高規劃控制目標，通過優化布局、提高容積率挖掘城市土地集約利用空間。從嚴格土地用途管制入手，對工業用地特別是高新技術產業用地優先考慮，按照規劃控制和用途控制要求整合土地資源配置，實現集約節約利用。

　　深入實施差異化土地供應新模式。實行工業用地“彈性出讓”和復合利用，采取先租后讓、租讓結合、長期租賃、彈性年期出讓等方式，降低企業用地成本，促進項目落地和產業轉型。對企業經營不善造成的低效用地實施“騰籠換鳥”。鼓勵新增工業用地“出讓年期不超過20年+有條件續期”土地供應政策，出讓起始價可按年期折算，但不得低于工業用地最低價的年期修正價;出讓期滿，經評估符合續期條件的，可以協議方式辦理續期手續。

　　深化“標準地+承諾制”改革。針對一般性企業投資項目，全面實行“標準地+承諾制”模式，不斷改進和完善以承諾代審批制度，強化事中事后監管，土地出讓時同步簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》和承諾書，企業按“標準”用地，各有關部門對照“標準”實施全生命周期聯合監管，真正實現“全承諾、拿地即開工”。