一、政策變化

地方政府專項(xiàng)債自2015年提出，2018年開始逐步推開以來，經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，目前專項(xiàng)債已經(jīng)成為地方政府最有效的合規(guī)融資渠道，發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大。圍繞專項(xiàng)債的“借”、“用”、“管”、“還”各項(xiàng)管理政策逐步完善。地方政府專項(xiàng)債各項(xiàng)管理政策2021年逐步完善，近兩年政策變化并不大。2024年，各項(xiàng)政策頻繁出臺(tái)，尤其是重點(diǎn)推出“超長(zhǎng)期特別國債”，優(yōu)化調(diào)整“地方政府專項(xiàng)債”、擴(kuò)大“中央預(yù)算內(nèi)投資”，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大政府投資。專項(xiàng)資只作為積極財(cái)政策的重要工具，在2024年出現(xiàn)了較大變化。

根據(jù)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號(hào)）文件，對(duì)專項(xiàng)債做出如下重點(diǎn)調(diào)整：專項(xiàng)債實(shí)行負(fù)面清單管理，擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍，開展專項(xiàng)債券項(xiàng)目“自審自發(fā)”試點(diǎn)，打通在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券“綠色通道”，建立“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”的項(xiàng)目申報(bào)審核機(jī)制。

其中，就審核機(jī)制來說，對(duì)“自審自發(fā)”試點(diǎn)地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報(bào)、按季度審核”機(jī)制。各地專項(xiàng)債券項(xiàng)目經(jīng)省級(jí)政府審核批準(zhǔn)后，依托國家發(fā)展改革委、財(cái)政部?jī)刹块T信息系統(tǒng)常態(tài)化報(bào)送，其中，應(yīng)在每年10月底前完成下一年度項(xiàng)目的集中報(bào)送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項(xiàng)目的補(bǔ)充報(bào)送。兩部門全年向各地開放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時(shí)采集地方報(bào)送數(shù)據(jù)，并于當(dāng)月內(nèi)下發(fā)審核結(jié)果。即每年10月底集中報(bào)送全年度項(xiàng)目，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項(xiàng)目的補(bǔ)充報(bào)送。這個(gè)補(bǔ)充報(bào)送應(yīng)該是對(duì)10月底全年項(xiàng)目集中報(bào)送的補(bǔ)充，補(bǔ)充報(bào)送的內(nèi)容應(yīng)是在全年報(bào)送項(xiàng)目的基礎(chǔ)上補(bǔ)充上該季度已經(jīng)完成立項(xiàng)的項(xiàng)目在國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫進(jìn)行報(bào)送，并在3月、6月、9月、11月上旬兩部委通過重大建設(shè)項(xiàng)目庫開庫采集數(shù)據(jù)，當(dāng)月下旬給出審核結(jié)果。

其中，打通在建項(xiàng)目續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券“綠色通道”。對(duì)于已通過國家發(fā)展改革委、財(cái)政部審核且需要續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券的在建項(xiàng)目，無需重新申報(bào)。可以理解為已經(jīng)完成兩部委審核，且已經(jīng)完成首次債券發(fā)行，處于在建過程中的項(xiàng)目，需要繼續(xù)發(fā)行債券（如額度變更、分批次發(fā)行的）可在省級(jí)政府審核后直接安排發(fā)行。

二、領(lǐng)域變化

地方政府專項(xiàng)債未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金。負(fù)面清單如下：

地方政府專項(xiàng)債券禁止類項(xiàng)目清單

1、完全無收益的的項(xiàng)目

2、樓堂館所

（1）黨政機(jī)關(guān)辦公用房、技術(shù)用房；

（2）黨校（行政學(xué)院）；

（3）培訓(xùn)中心；

（4）行政會(huì)議中心；

（5）干部職工療養(yǎng)院；

（6）其他各類樓堂館所。

3、形象工程和和政績(jī)工程

（1）巨型雕塑；

（2）過度化的景觀提升和街區(qū)亮化工程；

（3）文化慶典和主題論壇場(chǎng)地設(shè)施；

（4）其他各類形象工程和政績(jī)工程。

4、房地產(chǎn)等項(xiàng)目

（1）除保障性住房、土地儲(chǔ)備以外的房地產(chǎn)開發(fā)；

（2）主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施。

5、一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)是指市場(chǎng)能夠有效配置資源、供需平衡、競(jìng)爭(zhēng)充分，且不存在足以影響價(jià)格的企業(yè)或消費(fèi)者的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

注：鼓勵(lì)安排專項(xiàng)債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但僅限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；專項(xiàng)債券不得投向一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，支持城市政府回收符合條件的閑置存量土地，有需求的地區(qū)也可用于新增土地儲(chǔ)備；允許專項(xiàng)債券支持城市政府收購存量商品房用作保障性住房。具體操作要求按照相關(guān)部門規(guī)定執(zhí)行。

對(duì)于負(fù)面清單的理解要注意以下幾點(diǎn)：

1、完全無收益的的項(xiàng)目

完全無收益項(xiàng)目在實(shí)務(wù)中主要遇到的項(xiàng)目包括：紀(jì)念館、博物館（大部分無收益或者收益很難實(shí)現(xiàn)）、市政道路、鄉(xiāng)村道路、黨校、黨政機(jī)關(guān)辦公用房等等。

2、樓堂館所

樓堂館所在除黨政機(jī)關(guān)辦公用房、技術(shù)用房；黨校（行政學(xué)院）；培訓(xùn)中心；行政會(huì)議中心；干部職工療養(yǎng)院；其他各類樓堂館所之外，尤其注意單純辦公用房、類寫字樓、或單純寫字樓為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等疑似繞道建設(shè)樓堂館所項(xiàng)目。

3、形象工程和和政績(jī)工程

在負(fù)面清單之外重點(diǎn)規(guī)避地標(biāo)性的博物館、文化館建設(shè)，造價(jià)過高的景觀建設(shè)、與項(xiàng)目建設(shè)關(guān)聯(lián)不大的亮化工程。

4、房地產(chǎn)等項(xiàng)目

尤其注意單純寫字樓建設(shè)為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、實(shí)訓(xùn)基地項(xiàng)目要突出生產(chǎn)、研發(fā)功能，要確保一定比例的生產(chǎn)車間建設(shè)，規(guī)避產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目。在文旅項(xiàng)目謀劃中，要規(guī)避主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施，其中嚴(yán)格壓縮商業(yè)用房建設(shè)比例。

5、一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目我們?cè)趯?shí)務(wù)中一個(gè)通俗的判斷標(biāo)準(zhǔn)為：企業(yè)愿意投資，有動(dòng)力投資的項(xiàng)目。負(fù)面清單中提出鼓勵(lì)安排專項(xiàng)債券支持前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)但僅限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中基礎(chǔ)設(shè)施可以理解為（1）符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施

（2）信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、低空經(jīng)濟(jì)、量子科技、生命科學(xué)、商業(yè)航天、北斗等相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，如算力、數(shù)據(jù)中心、基本廠房及研發(fā)用房建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室、無人機(jī)充電網(wǎng)絡(luò)等等。

三、特別突出的新增領(lǐng)域

目前，專項(xiàng)債除負(fù)面清單外的項(xiàng)目均可申報(bào)，大大拓寬了專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃空間，因此，未來專項(xiàng)債項(xiàng)目的謀劃核心是做好收入確認(rèn)、融資平衡問題。另外，在負(fù)面清單之外，并不是所有項(xiàng)目沒有側(cè)重點(diǎn)，要重點(diǎn)結(jié)合國家政策導(dǎo)向，尤其是專項(xiàng)債申報(bào)系統(tǒng)中明確提及的特別新增領(lǐng)域。重點(diǎn)領(lǐng)域介紹如下：

1、低空飛行設(shè)施設(shè)備

低空飛行設(shè)施設(shè)備主要包括四類：設(shè)施網(wǎng)、空聯(lián)網(wǎng)、航路網(wǎng)。首先設(shè)施網(wǎng)包括包括但不限于分布式起降點(diǎn)、通用機(jī)場(chǎng)、充電設(shè)施等硬件設(shè)施。空聯(lián)網(wǎng)涵蓋了通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、氣象等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在實(shí)現(xiàn)低空空域內(nèi)的信息感知、傳輸和處理等功能。航路網(wǎng)涉及3D地圖繪制、空域管理軟件開發(fā)等內(nèi)容，目的是提高空域使用效率，保證大量飛行器在密集空域內(nèi)有序、高效地運(yùn)行。

2、風(fēng)電光伏

風(fēng)電光伏項(xiàng)目在之前的專項(xiàng)債投向領(lǐng)域中明確的是“大型風(fēng)電光伏基地”，從國家重大建設(shè)項(xiàng)目庫中的領(lǐng)域設(shè)定分類來看，一個(gè)明顯的變化是由“大型風(fēng)電光伏基地”調(diào)整為“風(fēng)電光伏”，這也意味著后期風(fēng)電光伏項(xiàng)目將獲得專項(xiàng)債資金重點(diǎn)支持。

3、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展

農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目首次在專項(xiàng)債投向領(lǐng)域中明確提及。目前，農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目是中央預(yù)算內(nèi)重點(diǎn)支持專項(xiàng)，在專項(xiàng)債支持領(lǐng)域內(nèi)的農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目應(yīng)包括：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地配套基礎(chǔ)設(shè)施（如大棚）、農(nóng)產(chǎn)品加工流通集聚區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施（如冷庫、保鮮庫、加工車間）以及促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)文旅融合發(fā)展的給排水、污水處理、道路等設(shè)施。重點(diǎn)是挖掘可論證、可量化的收入來源。

4、水利工程

水利工程的支持范圍有原來的水庫工程(包含水庫除險(xiǎn)加固)、引調(diào)水工程、配調(diào)水工程、城鄉(xiāng)供水一體化工程(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村)、農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程變更為具備供水、發(fā)電等較穩(wěn)定的經(jīng)營性收益的水庫水閘工程、引調(diào)水工程、規(guī)模化農(nóng)村供水工程、灌區(qū)工程等。

6、綠色低碳交通工具更新

綠色低碳交通工具更新一般在項(xiàng)目謀劃層面主要是新能源公交車輛更新、交通運(yùn)輸貨運(yùn)車輛的電動(dòng)化更新。從專項(xiàng)債申報(bào)角度來看，落地的項(xiàng)目更多的是公交車輛的電動(dòng)化更新。

7、生態(tài)修復(fù)

此次專項(xiàng)債重點(diǎn)拓寬了生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的支持范圍由原來的城鎮(zhèn)污水垃圾處理、重點(diǎn)領(lǐng)域水環(huán)境治理、污泥無害化處理及資源化利用項(xiàng)目拓展為城鎮(zhèn)污水垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)處理、工業(yè)污水收集處理、重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理、污泥無害化處理和資源化利用、綠色低碳交通工具更新、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、節(jié)能降碳、廢棄物資源化利用和處置、再生資源回收處理及利用、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)與利用。項(xiàng)目謀劃的領(lǐng)域拓寬豐富了項(xiàng)目謀劃來源，但重點(diǎn)仍然是如何挖掘收入來源問題，并且收入能夠有效論證。

8、高等教育與普通高中

教育板塊的內(nèi)容由原來的學(xué)前教育、職業(yè)教育、普通高校的學(xué)生宿舍重點(diǎn)拓展為學(xué)前教育、職業(yè)教育、高等教育、普通高中等，除中小學(xué)教育為純公益以及其他教育商業(yè)化屬性不屬于外均可申報(bào)，也驗(yàn)證了負(fù)面清單之外的項(xiàng)目均可申報(bào)。后期，項(xiàng)目重點(diǎn)仍然是收入確認(rèn)的問題。

9、社區(qū)服務(wù)設(shè)施

社區(qū)服務(wù)設(shè)施尤其是嵌入式社區(qū)服務(wù)中心、便民服務(wù)中心等新形勢(shì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施均可申報(bào)地方政府專項(xiàng)債。

10、車路云一體化

車路云一體化從試點(diǎn)內(nèi)容來看，主要包括建設(shè)智能化路側(cè)基礎(chǔ)設(shè)施、車載終端、城市級(jí)服務(wù)管理平臺(tái)、規(guī)模化示范應(yīng)用（主要包括智慧停車、智慧公交、城市物流、自動(dòng)配送等多場(chǎng)景應(yīng)用）。專項(xiàng)債目前在此項(xiàng)目上還沒有申報(bào)案例，下一步重點(diǎn)是收入模式的建立和符合實(shí)際的建設(shè)內(nèi)容謀劃。

11、公共技術(shù)平臺(tái)

主要包括創(chuàng)新平臺(tái)、孵化器、中試基地、生物安全實(shí)驗(yàn)室等公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。