重啟土地儲備專項債券釋放積極信號
2021年以來，北京、天津、河南、云南、廣西等多個省市多次公開呼吁，將土地儲備項目納入地方政府專項債券支持范圍。近期，市場希望重啟土地儲備專項債券的呼聲也很強烈。財政部明確提出允許專項債券用于土地儲備，是落實中央政治局9月26日會議要求的具體舉措，也是對市場呼聲的積極有效回應，勢必將會產(chǎn)生一系列積極作用。
首先，將有效緩解土地收儲的資金困境。土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的主要來源，目前呈現(xiàn)明顯下降趨勢。2023年，地方政府性基金預算本級收入66287億元，同比下降10.1％，其中國有土地出讓收入57996億元，下降13.2％。2024年1～8月，地方政府性基金預算本級收入23904億元，同比下降23.5%，其中國有土地出讓收入20218億元，同比下降25.4%。地方政府性基金預算不斷減少，使安排土地儲備資金愈發(fā)困難，部分地方甚至出現(xiàn)了城投公司托底拿地、土地抵押虛增出讓收入的現(xiàn)象。重新允許專項債券用于土地儲備將有效緩解土地收儲資金困境。
其次，可以保障土地要素供給，從而支撐基本建設項目投資落地。現(xiàn)行政策明確要求建設用地使用權(quán)實行“凈地”出讓。取得土地是建設項目開工實施、形成固定資產(chǎn)投資的基本前提，特別是對于產(chǎn)業(yè)項目而言，土地要素保障至關(guān)重要。國家發(fā)展改革委、自然資源部等多次發(fā)文要求，堅持土地要素跟著項目走。土地收儲是“凈地”出讓的前提，停發(fā)土地儲備專項債券后，由于缺乏合法合規(guī)的有效融資渠道，加之經(jīng)濟增速放緩導致財政收入銳減，土地收儲變得愈發(fā)困難。重新允許專項債券用于土地儲備后將有效保障重點項目投資落地，形成實物工作量。
再次，有利于盤活存量土地資源，或可加快城市更新步伐。黨中央、國務院高度重視存量土地盤活利用，審定印發(fā)了相關(guān)專項指導意見，相關(guān)部委也出臺了配套文件。當前，多地將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等盤活存量土地的工作與城市更新相結(jié)合，以此穩(wěn)步推進城市的高質(zhì)量發(fā)展。城市更新往往涉及土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變、規(guī)劃功能調(diào)整等，大多需要履行“收儲—供地—開發(fā)”的程序。2023年7月底召開的全國超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造工作部署電視電話會議，進一步強調(diào)了城市更新要堅持“必須實行凈地出讓”的原則。重新允許專項債券用于土地儲備勢必加速推進城市更新步伐，提高存量土地利用效率，帶動民間投資拉動經(jīng)濟有效增長。
專項債支持土地儲備有關(guān)建議
2024年2月19日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第四次會議上提出：“要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)協(xié)調(diào)有序的空間發(fā)展格局，增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力。”重新允許專項債券用于土地儲備，是更好服務國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。要避免出現(xiàn)上一輪土地儲備專項債券發(fā)行過程中出現(xiàn)的諸如資金使用效率不高、債券額度分配有待優(yōu)化、債務規(guī)模控制難度大等問題，必須做好專項債券支持土地儲備的具體政策設計，在對地方債務進行總體管控的前提下，強化專項債券全生命周期管理。為此，建議：
（一）在專項債券發(fā)行使用方向和地區(qū)上分類側(cè)重。根據(jù)新形勢新要求，優(yōu)化地方政府土地儲備專項債券管理辦法，分類指導專項債券用于土地儲備投向。一是主要支持回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)可用于新增土地儲備項目。二是先期可選擇償債能力強、項目準備充分、投資效率較高的地區(qū)重點推行。三是在房地產(chǎn)領域適應市場供求關(guān)系新變化，按照《關(guān)于做好2024年住宅用地供應有關(guān)工作的通知》，重點支持保障性安居工程、城市更新與成片開發(fā)等存量挖潛項目，拓寬融資渠道，滿足該類項目“凈地出讓”需求。四是堅持土地要素跟著項目走，重點支持國家“兩重”項目、促進經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)項目的用地需求，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，全面深化財政體制改革，破除地方政府土地財政依賴。
（二）優(yōu)化專項債券用于土地儲備發(fā)行期限和還款來源。貫徹黨中央、國務院“增強土地管理靈活性”要求，適應“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期”等不同供地方式和城市更新等項目實施周期長的特點，調(diào)整“發(fā)行年限原則上不超過5年”的政策思路，優(yōu)化專項債券用于土地儲備的發(fā)行期限，合理拉長債券還款周期。按照《關(guān)于完善工業(yè)用地供應政策支持實體經(jīng)濟發(fā)展的通知》關(guān)于“推進工業(yè)用地供應由出讓為主向租賃、出讓并重轉(zhuǎn)變”的要求，相應調(diào)整專項債券還款來源由土地出讓金為主向租金、出讓金并重轉(zhuǎn)變。
（三）多措并舉強化專項債券發(fā)行全生命周期監(jiān)管。一是加強項目前期工作質(zhì)量，保證前期工作深度，支撐項目可行性論證和風險研判，明確與土地要素掛鉤的用地項目，確保土地要素精準配置到綜合效益好、帶動作用強、早晚都要干的項目上。二是加強對發(fā)行專項債券項目土地的“征—儲—供—用”全過程、穿透式監(jiān)管，掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，發(fā)現(xiàn)問題及時通報預警、督導約談。三是建立地方政府承諾機制，確保專項債券用到實處，供地方向不走偏，杜絕土地被征占后用于其他項目等情況，強化績效考評和結(jié)果運用，與額度分配掛鉤，務必做到資金高效、安全、規(guī)范使用和專款專用。（作者：方超 賈森 岳文靜 田煜）
