中機院爭資立項小組從專項債券項目風(fēng)險的生成機理、治理困境及優(yōu)化建議三個方面展開探討，旨在為地方政府提供科學(xué)合理的風(fēng)險治理策略，以實現(xiàn)專項債券“促發(fā)展”與“防風(fēng)險”的動態(tài)平衡。
一、專項債券項目風(fēng)險的生成機理
（一）項目失敗的雙重界定與風(fēng)險本質(zhì)
專項債券項目風(fēng)險的核心體現(xiàn)為項目失敗風(fēng)險，包含兩層內(nèi)涵：
1.客觀建設(shè)失敗：項目無法完工或無法實現(xiàn)既定目標(biāo)；
2.投資行為失敗：債券到期無法兌付本息或募投目的落空，構(gòu)成實質(zhì)性違約。
本文聚焦第二種情形，即以債券違約作為項目失敗的判定標(biāo)準(zhǔn)。無論項目是否存續(xù)，只要無法通過收益或再融資償付債務(wù)，即宣告失敗。這種界定揭示了專項債券風(fēng)險的本質(zhì)——地方政府投資目的無法實現(xiàn)，其根源在于項目融資目的與收益性、投資目的與公益性的雙重悖離。
（二）風(fēng)險生成的三大核心矛盾
1.融資目的與收益性悖離
-政策要求：專項債券項目需具備與融資規(guī)模匹配的預(yù)期收益，以實現(xiàn)市場化融資功能。
-現(xiàn)實困境：
- 法規(guī)對收益實現(xiàn)期限、收益不足處置缺乏明確規(guī)定；
- 地方政府通過“借新還舊”掩蓋收益缺口，導(dǎo)致風(fēng)險隱性積累；
- 債務(wù)規(guī)模隨再融資擴張，違約風(fēng)險被延后但持續(xù)放大。
2.投資目的與公益性悖離
-公益性界定模糊：現(xiàn)行法規(guī)雖規(guī)定專項債券用于公益性項目，但“公益性”缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實踐中被泛化為“非營利性”或“政策目標(biāo)導(dǎo)向”。
-異化表現(xiàn)：
- 政策目標(biāo)牽引公益性解釋，項目類型泛化（如部分基建項目包裝為“民生工程”）；
- 經(jīng)濟導(dǎo)向壓倒公共屬性，部分項目偏離公共產(chǎn)品供給本質(zhì)。
3.制度設(shè)計與執(zhí)行脫節(jié)
-“項目制”缺陷：專項債券依賴項目收益償債，但項目篩選、評估機制不健全，導(dǎo)致“重申報、輕運營”；
-監(jiān)管滯后：項目全周期監(jiān)管薄弱，資金挪用、虛報收益等問題頻發(fā)。
二、專項債券項目風(fēng)險的治理困境
（一）舉債發(fā)展模式的路徑依賴
1.功能異化：專項債券從“規(guī)范舉債工具”演變?yōu)椤暗胤桨l(fā)展引擎”，承擔(dān)經(jīng)濟增長、逆周期調(diào)節(jié)等多元目標(biāo)，超出其制度承載力。
2.規(guī)模擴張慣性：
- 2015-2023年專項債發(fā)行規(guī)模年均增長25%，2023年達(dá)3.8萬億元；
- 地方財政對債券融資依賴加深，“借新還舊”占比超30%，風(fēng)險積累與政策擴張形成惡性循環(huán)。
（二）委托代理機制的權(quán)責(zé)失衡
1.多層轉(zhuǎn)貸結(jié)構(gòu)：省級政府“代舉”機制形成“中央-省-市-縣-項目單位”五級委托鏈，導(dǎo)致：
-權(quán)責(zé)錯配：市縣享資金使用權(quán)卻無直接償債責(zé)任；
-信息不對稱：上級政府難以有效監(jiān)控資金使用效率。
2.道德風(fēng)險加劇：地方政府傾向選擇短期政績顯著但長期收益存疑的項目，加劇收益與公益目標(biāo)的雙重偏離。
（三）治理主體的角色沖突
1.政府雙重身份困境：地方政府既是風(fēng)險治理主體，又是主要風(fēng)險源，自制式監(jiān)管難以克服利益沖突。
2.責(zé)任體系缺位：
- 項目失敗時，省級政府（發(fā)行人）、市縣（使用者）、項目單位（運營方）責(zé)任邊界模糊；
- 現(xiàn)行法規(guī)側(cè)重事前審批，對事后問責(zé)缺乏剛性約束。
（四）中央與地方的博弈困局
1.額度分配矛盾：中央通過額度控制防范風(fēng)險，但地方為爭取額度夸大項目收益，加劇“包裝”亂象；
2.政策執(zhí)行偏差：國家戰(zhàn)略在地方落地時，易受政績考核影響，衍生“政策變通”與“選擇性執(zhí)行”。
三、治理路徑優(yōu)化建議
（一）重構(gòu)風(fēng)險識別機制
1.完善項目評估體系：
- 建立收益動態(tài)測算模型，設(shè)置收益實現(xiàn)“黃線預(yù)警機制”；
- 引入第三方機構(gòu)對項目可行性進(jìn)行全周期跟蹤評級。
2.明確公益性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：制定負(fù)面清單，限制商業(yè)化項目以專項債融資。
（二）強化權(quán)責(zé)匹配制度
1.壓實市縣償債責(zé)任：探索專項債“誰使用、誰償付”機制，減少省級財政兜底預(yù)期；
2.健全問責(zé)鏈條：對虛報收益、違規(guī)挪用等行為實施終身追責(zé)。
（三）創(chuàng)新風(fēng)險緩釋工具
1.發(fā)展專項債保險市場：通過信用保險分散違約風(fēng)險；
2.試點項目收益ABS：將優(yōu)質(zhì)項目未來收益證券化，增強流動性。
（四）深化體制機制改革
1.推動預(yù)算硬約束：將專項債納入中期財政規(guī)劃，嚴(yán)控債務(wù)率超標(biāo)地區(qū)新增額度；
2.促進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型：吸引社會資本參與項目運營，建立“收益共享、風(fēng)險共擔(dān)”機制。
結(jié)語
地方政府專項債券風(fēng)險的本質(zhì)是制度性風(fēng)險，根治之道在于重構(gòu)“舉債-投資-治理”的邏輯閉環(huán)：
-短期：嚴(yán)控增量風(fēng)險，完善項目篩選與信息披露；
-中期：打破路徑依賴，推動融資機制市場化轉(zhuǎn)型；
-長期：深化財政體制改革，厘清政府與市場邊界。
唯有通過系統(tǒng)性制度創(chuàng)新，方能實現(xiàn)專項債券“促發(fā)展”與“防風(fēng)險”的動態(tài)平衡。
