加強地方政府專項債項目管理，是地方政府統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關鍵問題。當前，地方政府專項債項目在收益與公益性需求的矛盾下，存在資金使用效率低、收益測算不足的風險；在風險監(jiān)管方面，缺乏健全的分級評估體系和動態(tài)監(jiān)控機制；多部門之間的權責不清和信息割裂影響專項債管理效能。為有效應對地方專項債項目風險，建議從以下四個方面著手：優(yōu)化專項債項目遴選機制，強化項目全生命周期精細化管理；構建專項債項目風險分級評估體系，強化風險動態(tài)監(jiān)控；完善跨部門協(xié)同機制，構建專項債項目分級治理框架；利用數(shù)字化財政技術工具完善信息共享，強化專項債精細化管理。
地方專項債項目風險管理存在的問題
近年來，專項債支持領域不斷擴大，已從基礎設施建設擴展至教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保等公益性領域，受限于項目管理水平，各省市區(qū)財政收支執(zhí)行的審計報告多次提及部分專項債項目存在收益不及預期、使用不合規(guī)、資金使用效率低等問題。此外，隨著中央進一步下放項目審核權限，地方政府在項目選擇和資金使用上的自主權增加，這種放權也帶來了更高的管理要求。由于地方政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中的多元任務，部分專項債資金投向公益性項目，未能體現(xiàn)收益導向，存在收益目標與實際投向的矛盾，導致風險和責任最終集中在地方財政上。當前地方政府專項債項目風險管理的問題主要集中在以下幾方面。
第一，在項目管理上，地方政府專項債項目范圍和規(guī)模擴增與專項債項目管理水平同步性不足。在專項債支持領域擴圍、項目審批管理放權的大背景下，當下的專項債風險管理有待完善，缺乏針對微觀項目的系統(tǒng)性管理，已有管理體系多為宏觀層面。如總量方面，財政部推行地方政府債務風險等級評定制度，以債務率為考核標準，將不同區(qū)域劃分為“紅橙黃綠”四檔；限額方面，財政部依據(jù)地區(qū)財力狀況、債務風險、債務管理績效、地方申請等因素分配專項債限額，兼顧約束和激勵；投向方面，專項債券資金支持領域從原本的“正面清單”管理轉向“負面清單”，并針對可用作資本金領域進行明確界定。專項債項目作為專項債發(fā)行的基礎，項目質(zhì)量直接影響專項債券后期的管理、使用和償還，建立包含項目遴選、收益測算、風險評估及全生命周期績效跟蹤等的項目全流程管理體系，將成為專項債券提質(zhì)增效的關鍵環(huán)節(jié)。
第二，在風險監(jiān)管上，地方政府專項債項目風險的分級評估體系不完善，缺少外部監(jiān)督監(jiān)管體系。針對體量大、領域廣的專項債項目，其風險評估集中在申報階段，對項目建設期、運營期的風險監(jiān)控不足，債務存續(xù)期的透明化管理和高風險項目分級評估體系還不夠健全，導致無法對地方政府專項債項目進行分級分類管理。具體而言，債務存續(xù)期的信息披露和透明化管理水平較低，高風險項目的動態(tài)監(jiān)控與分級分類管理尚未形成統(tǒng)一標準，導致風險責任不清晰、應對措施滯后。目前地方政府專項債項目的管理主要依靠內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督覆蓋面不足，監(jiān)督主體與權責分工不明。一方面，人大和審計部門對專項債項目的介入多局限于事后審計或問責，未能形成常態(tài)化、前置化的監(jiān)督機制；另一方面，社會公眾和媒體難以獲取專項債相關信息，公眾監(jiān)督渠道有限，透明度不足導致外部監(jiān)督效力較低。
第三，在部門協(xié)作上，缺乏跨部門管理銜接與協(xié)同機制。首先，多部門權責界限不明，專項債管理涉及財政、發(fā)改、審計、項目主管單位等多個部門，但在資金分配、績效評價及風險管理上職責邊界不清晰，容易導致協(xié)作缺失或管理真空。其次，管理存在碎片化，缺乏系統(tǒng)性，在項目申報階段，地方項目主管部門負責項目申報，但未能與財政部門充分協(xié)作，導致部分項目在融資平衡和收益測算上缺乏科學性；在項目執(zhí)行階段，資金撥付由財政部門主導，但項目執(zhí)行和監(jiān)督由發(fā)改部門負責，信息不對稱增加了監(jiān)管難度，各部門間信息不互通、流程不統(tǒng)一、目標不一致的情況普遍存在，降低了整體管理效率。
有效應對地方政府專項債項目風險的對策建議
優(yōu)化專項債項目遴選機制，強化項目全生命周期精細化管理
一方面，分類分級進行項目儲備與遴選。在遴選機制中，參照湖北、天津等地的先進經(jīng)驗，將專項債項目儲備與管理細化為四個庫（儲備庫、項目庫、待發(fā)行庫和存續(xù)期庫），并基于項目經(jīng)濟效益、社會效益及風險水平，采用更細化的星級管理制度（1-5星），從低星到高星代表項目綜合水平的逐級提升。不僅聚焦于輕重緩急，還需綜合考量項目的跨年度收益匹配度與全生命周期績效目標，優(yōu)先保障社會效益高且收益穩(wěn)定的高星級項目。針對公益性項目與收益性項目并存的現(xiàn)狀，明確分類評估標準和項目優(yōu)先次序，以確保資金投向精準，避免盲目擴張和資源錯配。
另一方面，全生命周期精細化管理。在管理要求不斷提高的背景下，引入“動態(tài)反饋”機制，覆蓋項目儲備、申報、實施、運營與退出的各階段，通過實時數(shù)據(jù)監(jiān)測、人工智能預測與定期審計，實現(xiàn)對項目的動態(tài)優(yōu)化與全生命周期監(jiān)督。強調(diào)“收益-融資平衡”原則，將收益性項目作為專項債重點方向，同時規(guī)范公益性項目資金使用方式，避免讓財政背負超出預期的償債壓力。
構建專項債項目風險分級評估體系，強化風險動態(tài)監(jiān)控
第一，建立分級分類風險評估機制。針對專項債投向的多樣化和風險的復雜性，以行業(yè)、區(qū)域和項目特性為基礎構建分級分類風險評估框架。將專項債項目按照行業(yè)風險、償債能力及收益實現(xiàn)概率分為低、中、高風險三個等級，并對高風險項目加強資金用途審核與動態(tài)監(jiān)控。推進“分領域網(wǎng)格式定位分析”，對市政、交通、生態(tài)環(huán)保等重點領域的專項債項目進行行業(yè)風險對比評估，定期形成專項債風險地圖，為政策制定提供科學依據(jù)。
第二，完善風險動態(tài)監(jiān)控與預警機制。在存量債務管理中，建立“風險雷達”系統(tǒng)，對債務規(guī)模、償債進度、項目運營情況進行動態(tài)監(jiān)測與預警，及時識別和化解潛在風險。強化建設期與運營期的評估力度，對存在收益下滑、成本超支或融資不平衡問題的項目，適時啟動風險應對預案，包括調(diào)整項目執(zhí)行計劃或引入第三方增信支持。
第三，明確分類退出機制、補強外部監(jiān)督與監(jiān)管依據(jù)。明確退出機制，針對市政和產(chǎn)業(yè)園、交通、社會事業(yè)、保障性安居工程、農(nóng)林水利、能源、生態(tài)環(huán)保等存量專項債項目，組織第三方機構進行成本效益評估，建立“紅”（終止退出）、“黃”（暫緩執(zhí)行）、“綠”（正常開展）等級，建立分類退出機制。規(guī)范專項債信息披露標準，擴大披露范圍至債務存續(xù)期，要求地方政府定期報告專項債項目的收益實現(xiàn)、資金流向和項目進展情況，為外部監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支持。建立市場化評級機制，引入人大或第三方機構對項目級風險進行專業(yè)評估，將評級結果納入專項債管理決策，以提升風險防御水平和資金配置效率。
完善跨部門協(xié)同機制，構建專項債項目分級治理框架
第一，明確多部門權責界限，優(yōu)化中央與地方協(xié)作模式。構建跨部門專項債管理協(xié)調(diào)機制，明確財政、發(fā)改、審計、項目主管部門的權責分工，參考安徽零基預算改革的財政統(tǒng)籌整合資金專班機制[7]，通過設立專項債工作領導專班實現(xiàn)部門間的高效銜接與協(xié)作。中央層面統(tǒng)一制定專項債風險評估與管理標準，地方層面負責具體實施，并由中央動態(tài)監(jiān)控，通過分級治理的形式實現(xiàn)政策傳導與責任落實。推行區(qū)域協(xié)同治理機制，對于跨區(qū)域、跨部門的重大專項債項目，建立聯(lián)合評估和動態(tài)監(jiān)控機制，確保風險在區(qū)域范圍內(nèi)得到有效管控。
第二，強化協(xié)同監(jiān)督與問責機制。推動多主體聯(lián)合監(jiān)管模式，地方人大、審計部門、發(fā)改委、銀保監(jiān)等共同參與專項債項目的全過程監(jiān)管，特別針對資金違規(guī)使用、收益不達標等問題，建立差異化問責和限制機制。針對失信項目及相關責任單位，在債券評級與后續(xù)項目申報中實施嚴格的懲戒措施，倒逼地方提升專項債管理的專業(yè)化和規(guī)范化水平。
第三，規(guī)范專項債項目管理標準。加強專項債管理培訓，建立“省域統(tǒng)籌、市級主導、縣級落實”的梯次管理模式。通過規(guī)范項目管理標準，避免各自為政，逐步縮小不同地區(qū)的專項債項目管理水平差距，為建立專項債項目信息共享平臺提供基礎。
利用數(shù)字化財政技術工具完善信息共享，強化專項債精細化管理
第一，搭建專項債項目信息共享平臺。參照預算管理一體化平臺建設，推動地方財政部門、發(fā)改委、審計機關及項目主管單位之間的信息化協(xié)作，建設統(tǒng)一的專項債信息共享平臺，實現(xiàn)從項目申報、資金撥付到績效監(jiān)控的全過程數(shù)據(jù)共享。平臺需包含專項債項目基本信息、收益測算、資金用途、實施進度、風險預警及績效評價等模塊，確保部門間信息對稱與數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。
第二，引入智能化管理工具。利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進技術，打造專項債動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時采集與分析項目執(zhí)行情況，快速識別風險并進行追蹤。應用人工智能技術提升管理決策效率，如通過機器學習模型預測專項債項目的收益水平與潛在風險，為資金配置和政策調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。
第三，推動顆粒度精細化管理。在數(shù)字化平臺基礎上，縮小專項債管理顆粒度，將管理對象從單一項目擴展至具體資金流向與項目節(jié)點，強化對資金使用與項目進度的同步管理。確保“兩個匹配”目標的落地——專項債資金投放與項目實施進度相匹配，預算執(zhí)行與績效目標相匹配，以實現(xiàn)資金的高效利用和管理透明度提升。制定專項債信息化管理標準，對數(shù)據(jù)錄入、更新與共享的格式與頻率進行規(guī)范，提升平臺操作的一致性與易用性。(作者：孫琳)
