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農(nóng)業(yè)部專家彭超解讀我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

來源:中機(jī)院時間:2014-08-14 點擊:1617

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是當(dāng)今世界各國普遍采取的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策。我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策于2002年在吉林和安徽部分縣市進(jìn)行試點，于2004年擴(kuò)展到全國范圍，至今已進(jìn)入第13個年頭。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)在增加農(nóng)民收入、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面表現(xiàn)出了很好的效果，但是補(bǔ)貼目標(biāo)仍然不夠清晰、作用發(fā)揮受到一定的制約，需要進(jìn)一步完善。

　　我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本政策框架

　　（一）“四補(bǔ)貼”為主體，其他補(bǔ)貼為補(bǔ)充

　　補(bǔ)貼種類已經(jīng)由單一的種糧直接補(bǔ)貼，擴(kuò)展為直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼為基礎(chǔ)的“四補(bǔ)貼”，同時又納入了農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)重點生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼、防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助等新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，符合我國現(xiàn)階段國情的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度框架已基本成型。

　　（二）總體規(guī)模較大，補(bǔ)貼增量有保障

　　補(bǔ)貼規(guī)模由2004年的116億元增長到2013年的1700.55億元。早在2013年9月，中央財政就提前下達(dá)了2014年農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼170億元。2014年初，中央財政又向地方撥付2014年直接補(bǔ)貼151億元、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼1071億元。2014年《政府工作報告》明確表示：“不管財力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。”這為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大提供了體制保障。

　　（三）補(bǔ)貼撥付入卡，發(fā)放形式多樣化

　　補(bǔ)貼方式由現(xiàn)金直接發(fā)放升級為“一卡通”撥付為主，多種形式并存。例如，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼采取“差價購機(jī)、統(tǒng)一結(jié)算”的方式，部分良種補(bǔ)貼的發(fā)放方式可以描述為“財政招標(biāo)、低價供種”，保險保費補(bǔ)貼則采取“超低保費，補(bǔ)貼險企”的方式，防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助的發(fā)放以“聯(lián)技計補(bǔ)，錢物兼容”為主。多樣的補(bǔ)貼方式為補(bǔ)貼政策的調(diào)整創(chuàng)造了一定的空間。

　　目前補(bǔ)貼政策存在的問題

　　（一）為農(nóng)民收入提供支持的目標(biāo)指向不夠清晰

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的下降，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷增加，甚至被當(dāng)作提高農(nóng)民收入的手段之一。實際上，在我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營為主的國情下，以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來提高農(nóng)戶的收入并不現(xiàn)實，而且也超出了國家現(xiàn)階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用也只是穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。所謂美國補(bǔ)貼占農(nóng)民收入40%的流行說法，其計算依據(jù)是1999-2001年補(bǔ)貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤的比例。實際上，該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。

　　（二）與相關(guān)政策尚未形成協(xié)調(diào)配合的機(jī)制

　　目前，新增補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)對某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長的長效機(jī)制著力不大。例如，醞釀之中的目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度在政策表達(dá)上，只關(guān)注了某種農(nóng)產(chǎn)品價格降低情況下的補(bǔ)貼機(jī)制。但是，農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災(zāi)害之后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價格反而可能上漲，農(nóng)民收入也有可能減少。根據(jù)其制度設(shè)計，目標(biāo)價格補(bǔ)貼卻無法啟動，這就失去了穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。再如，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助政策本意是為了推廣適用技術(shù)、落實聯(lián)技計補(bǔ)，但在發(fā)放上也分為對南方早稻集中育秧、東北水稻大棚育秧和玉米“坐水種”、小麥“一噴三防”等，幾乎成為某一地區(qū)某一產(chǎn)業(yè)的支持政策。

　　（三）農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持政策相對薄弱

　　近年來，新型經(jīng)營主體快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例從2007年底的5.4%增長到2012年底的21.5%，年均增長3個百分點以上，但是對新型經(jīng)營主體的扶持政策還比較少，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

　　（四）對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持需要進(jìn)一步加強(qiáng)

　　我國糧食“十連增”的同時，增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，給資源環(huán)境帶來了一定的壓力。首先，耕地質(zhì)量下降。其次，農(nóng)地污染嚴(yán)重。再次，水資源開發(fā)利用模式不可持續(xù)。在現(xiàn)有的補(bǔ)貼制度設(shè)計中，并沒有考慮引導(dǎo)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。
關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革方向和重點領(lǐng)域的建議

　　（一）明確補(bǔ)貼目標(biāo)，探索實施目標(biāo)收入補(bǔ)貼制度

　　建立農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中獲得穩(wěn)定收入的“安全網(wǎng)”。在目標(biāo)價格補(bǔ)貼確立的同時，探索建立目標(biāo)收入補(bǔ)貼制度，穩(wěn)定農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。尤其是，在糧食主產(chǎn)區(qū)和其他重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，根據(jù)歷史單產(chǎn)和農(nóng)作物播種面積，為農(nóng)民提供單位經(jīng)營土地面積的保底收入。探索建立營銷貸款援助制度，由農(nóng)業(yè)部門與金融監(jiān)管部門共同建立能夠適應(yīng)我國國情的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，以未來收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押擔(dān)保，為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營性貸款。

　　（二）轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼體制，提高財政支農(nóng)資金使用效率

　　歸并整合涉農(nóng)資金，集中財力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。繼續(xù)開展糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建，支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體開展高產(chǎn)示范，帶動技術(shù)、管理經(jīng)驗等推廣至小規(guī)模農(nóng)戶。繼續(xù)健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對國家糧食安全的貢獻(xiàn)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎勵補(bǔ)助。進(jìn)一步建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機(jī)制，使糧食生產(chǎn)大縣財政收入達(dá)到沿海中等縣市水平。

　　（三）調(diào)整補(bǔ)貼思路，建立支持“三農(nóng)”長效機(jī)制

　　探索并完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度，及時公布農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格，嘗試一次性出臺未來三到五年的指導(dǎo)性目標(biāo)價格，努力形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼隨生產(chǎn)成本、市場形勢變化的長效機(jī)制。完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加大保險保費補(bǔ)貼力度，開發(fā)以農(nóng)業(yè)收入為標(biāo)的的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。加大財政投入力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助政策的常態(tài)化，開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治補(bǔ)貼等新的聯(lián)技計補(bǔ)政策試點。以政策的實施和完善為契機(jī)，促進(jìn)科研、教育和推廣的結(jié)合。在政策宣傳和國際農(nóng)業(yè)談判的過程中，必須澄清新增補(bǔ)貼并沒有扭曲市場，也沒有向農(nóng)戶提供任何形式的價格支持。

　　（四）擴(kuò)大補(bǔ)貼對象，促進(jìn)補(bǔ)貼向新型經(jīng)營主體傾斜

　　建立補(bǔ)貼向新型經(jīng)營主體傾斜的新機(jī)制。在有條件的地方探索開展按實際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點，提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性。從國家農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼中劃出專門資金，對農(nóng)機(jī)大戶和合作社進(jìn)行購機(jī)補(bǔ)貼。采取以獎代補(bǔ)的方式，對部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評價好的農(nóng)機(jī)大戶或者合作社，直接獎勵大型農(nóng)機(jī)具或重點作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機(jī)械。探索以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為生產(chǎn)經(jīng)驗性貸款抵押物的信貸制度，以財政部門農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，摸清農(nóng)戶每年的補(bǔ)貼收益，建立健全相關(guān)制度。

　　（五）拓展補(bǔ)貼門類，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

　　科學(xué)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，適度鼓勵休耕、輪作，大力涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。在東北地區(qū)特別是黑龍江，實施輪作補(bǔ)貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學(xué)輪作方式。在華北平原地區(qū)，以玉米等低耗水作物播種面積為補(bǔ)貼依據(jù)，減少水稻等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補(bǔ)貼為引導(dǎo)，擴(kuò)大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴(yán)重的地區(qū)，實施適度休耕補(bǔ)貼和退耕還林計劃，科學(xué)涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測土配方施肥等重點項目，探索農(nóng)家肥施用補(bǔ)貼，促進(jìn)有機(jī)肥按土地需求均衡利用。

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