邁向現(xiàn)代財(cái)政的堅(jiān)實(shí)一步——財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉詳解新預(yù)算法

       素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法日前完成實(shí)施20年來(lái)的首次大修，并將于2015年1月1日起施行。新預(yù)算法回應(yīng)百姓期待重點(diǎn)修改了哪些內(nèi)容？傳遞出怎樣的改革動(dòng)向？財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉接受記者采訪為公眾詳解新預(yù)算法。

       新預(yù)算法折射下一步改革方向

       樓繼偉說(shuō)，1995年開(kāi)始施行的原預(yù)算法在今天已難適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，尤其是按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有必要全面修改預(yù)算法。

       他指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，此次修改突出預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理；遵循預(yù)算公開(kāi)原則，強(qiáng)調(diào)預(yù)算必須接受社會(huì)監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，拓展預(yù)算審核重點(diǎn)、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向。

       亮點(diǎn)一：政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督

       新預(yù)算法一大亮點(diǎn)是實(shí)行全口徑預(yù)算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；第5條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。

       樓繼偉說(shuō)，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費(fèi)，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動(dòng)；同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

       亮點(diǎn)二：避免“過(guò)頭稅” 預(yù)算審核重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

       原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點(diǎn)是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩時(shí)，為完成任務(wù)收“過(guò)頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。

       樓繼偉說(shuō)，新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時(shí)，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過(guò)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問(wèn)題，如超收收入限定沖抵赤字或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預(yù)算中彌補(bǔ)等。這些規(guī)定強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收“過(guò)頭稅”等行為，增強(qiáng)政府“逆周期”調(diào)控政策效果。

       亮點(diǎn)三：規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進(jìn)”

       針對(duì)地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問(wèn)題，新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款對(duì)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標(biāo)、預(yù)算編制方法、下達(dá)時(shí)限等做出規(guī)定。

       樓繼偉說(shuō)，新預(yù)算法重點(diǎn)規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如強(qiáng)調(diào)要建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、除國(guó)務(wù)院規(guī)定上下級(jí)政府應(yīng)共同承擔(dān)事項(xiàng)外不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金等，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

       亮點(diǎn)四：“預(yù)算公開(kāi)”入法從源頭防治腐敗

       與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對(duì)“預(yù)算公開(kāi)”做出全面規(guī)定，第14條對(duì)公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注事項(xiàng)要求公開(kāi)作出說(shuō)明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任。

       樓繼偉認(rèn)為，將預(yù)算公開(kāi)實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù)算法修改的重要進(jìn)步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財(cái)政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

       而對(duì)于預(yù)算不夠細(xì)化問(wèn)題，新預(yù)算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強(qiáng)調(diào)今后各級(jí)預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。樓繼偉說(shuō)，按功能分類能明確反映政府職能活動(dòng)，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟(jì)分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟(jì)屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實(shí)現(xiàn)的。

       亮點(diǎn)五：嚴(yán)格債務(wù)管理 防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

       相比原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”。樓繼偉說(shuō)，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，局部存風(fēng)險(xiǎn)隱患。

       按照疏堵結(jié)合、“開(kāi)前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問(wèn)題。

       亮點(diǎn)六：“勤儉節(jié)約”入法 違紀(jì)鐵腕追責(zé)

       針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的奢侈浪費(fèi)問(wèn)題，新預(yù)算法對(duì)于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴(yán)格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴(yán)控機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

       樓繼偉說(shuō)，相對(duì)于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。如對(duì)政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點(diǎn)支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。

       將抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例

       新預(yù)算法即將施行，貫徹實(shí)施如何不打折扣至關(guān)重要。樓繼偉表示，關(guān)鍵要做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作。

       他指出，中央層面需按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的規(guī)章制度；地方層面可制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。總之，要加快形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財(cái)?shù)於▓?jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。