城市軌道交通既是緩解城市交通擁堵的重要舉措，也是優化城市布局、改善空間結構的重要手段。為規范城市軌道交通發展，2003年9月27日，國務院辦公廳發布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號，下稱“81號文件”），提出了我國城市發展地鐵和輕軌的指導思想，規范了城市軌道交通規劃和建設的管理。2012年國務院發布《關于城市優先發展公共交通的指導意見》，針對優先發展公共交通提出“有條件的特大城市、大城市有序推進軌道交通系統建設。”

 

        在國家系列政策指導下，我國城市軌道交通發展總體有序，對優化城市交通出行結構，完善城市功能布局，促進經濟和社會發展起到了重要作用。上海、北京等城市的城軌運營里程位居世界前列，超大城市基本處于完善網絡和穩定運營階段，特大城市進入加速成網時期，一批大城市也相繼完成骨干線路建設。2017年底，我國已有31個城市開通地鐵和輕軌4200公里。自2003年以來，隨著我國發展進入新時代，城市軌道交通也面臨新形勢、新要求，需要與時俱進推動城市軌道交通可持續發展。

 

一、堅定不移推動城市軌道交通有序發展

 

        優先發展城市公共交通是解決城市交通問題的有力途徑。作為超大、特大城市公共交通的骨干，地鐵和輕軌等大容量公共交通對提高超大、特大城市運行效率具有重要作用。從國際經驗來看，世界上200萬以上人口的大城市，基本上確立了公共交通的主體地位，特別是經濟社會發達的超大、特大城市，需要依靠快速、大容量的軌道交通來支撐城市發展，如紐約、倫敦、巴黎、東京、香港等國際大都市居民出行公共交通分擔率一般為60～80%，其中軌道交通客運量是公共交通客運量的主體。2000年至2017年，我國民用載客汽車保有量從854萬輛增加到1.85億輛，汽車已經進入我國千家萬戶，許多城市家庭擁有多輛汽車，城市交通擁堵已成為大城市管理者和居民社會生活中最頭疼的問題之一；同時，隨著新型城鎮化帶動我國城市規模和人口不斷增長，居民出行距離越來越長，一些城市對發展快速、便捷、經濟的城市軌道交通表現出較高的積極性。

 

        2017年2月，國務院發布的《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》明確，“完善優化超大、特大城市軌道交通網絡，推進城區常住人口300萬以上的城市軌道交通成網。”經過多年建設，我國城市軌道交通發展總體有序，北上廣深等超大、特大城市已形成成熟的運營網絡，還有一批城市基本建成骨干線路，大部分建成線路客流效益良好，受到相關城市和人民群眾的廣泛認可。

 

        當然，我們也要清醒地看到，有的城市發展城市軌道交通急于求成，有的城市追求過高建設標準，有的城市提出建設城市軌道交通的需求但客流支撐不足，這些情況都與81號文件提出“量力而行、有序發展”的原則產生了偏差。為進一步促進城市軌道交通規范有序、持續健康發展，國務院辦公廳以國辦發〔2018〕52號文發布了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，強調發展城市軌道交通必須堅持“有序”，即有管理秩序、有建設標準和合理節奏。

 

二、堅持“以人民為中心”發展城市軌道交通

 

        黨的十九大強調改革和發展要堅持以人民為中心。《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》明確交通運輸以服務人民為根本宗旨。在城市軌道交通發展中，要牢牢把握“以人民為中心”這一核心理念，關鍵是要統籌城市居民需求和城市建設能力的關系。既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質量；又要量力而行，科學有序，不造成城市可持續發展的經濟負擔。

 

        一是要盡力而為，滿足城市居民出行的基本需求。在城市居民更高品質、更長距離的出行趨勢下，大城市要形成以公共交通為主的出行結構。同時，城市交通出行結構要具有一定的彈性和調整優化的空間。一般而言，在機動化發展初期，交通出行結構具有較大彈性和可調整的余地，但是，隨著城市形態、空間結構的逐漸成熟，以及人們出行習慣的固化，出行結構可調整的彈性將越來越小。現階段，我國交通擁堵問題已經由超大城市、特大城市向其他城市蔓延開來，要抓住城市出行結構彈性期，通過政府的政策支持，發揮企業和社會的積極性，構建與城市時空匹配的快速、經濟的城市綜合交通體系，提升人民群眾生活品質。

 

        二是要量力而行，把握規模和節奏。政府要把人民創造的社會財富用好，用在必須和急需的地方，才能發揮最大的經濟社會效益。城市軌道交通建設投資大，如地鐵每公里造價動輒七八億元以上，運營期還需要長期依靠財政補貼。因此，需要統籌城市軌道交通建設運營和地方政府財力。另外，從發展模式來看，城市軌道交通有地鐵、輕軌等多種系統制式，造價不同、適應的運量規模不同。要按照經濟適用原則，合理選擇系統制式，控制工程投資，提高城市軌道交通投資效益。許多發達國家的百萬人口規模的大城市，雖然城市軌道交通發展起步較早，但是規模僅僅幾十公里、三四條線，就能解決好城市交通問題。我們也要充分借鑒國際大城市發展經驗，量力而行，合理把握城市軌道建設規模和節奏，有序推進發展。

 

三、完善政策，加強監管，促進城市軌道交通可持續發展

 

        城市軌道交通的規劃建設管理必須與時俱進。與2003年出臺81號文件的時候相比，我國城市軌道交通發展的內外部環境都發生了較大的變化。比如，按照81號文件規定，申報建設地鐵的城市，財政一般預算收入在100億元以上；申報建設輕軌的城市，財政一般預算收入在60億元以上。近年來，建筑材料價格的上漲、征地拆遷、勞動力成本的提高等使得目前城市軌道建設成本已經大幅提高。從這個情況來看，十幾年前的建設申報條件已經滯后于當前的經濟社會發展。又如，隨著近年來軌道交通裝備的快速發展，制造企業對中低速磁懸浮、跨座式單軌等裝備的自主創新力度不斷加大，技術日趨成熟，部分城市和軌道交通市場也表現出較大興趣，將它們納入規劃管理也是新時期發展需要解決的問題。

 

        總之，適應城市軌道交通發展新形勢下的新要求、解決新變化帶來的新問題，應該有更加完善的政策制度，從而確保城市軌道交通發展與需求相匹配，實現健康有序發展。