黨的二十屆三中全會分析了當前形勢和任務，強調要總結評估“十四五”規劃落實情況，切實搞好“十五五”規劃前期謀劃工作。“十五五”時期是海南自貿港封關后的第一個五年，編制和實施好海南省“十五五”規劃對建設具有世界影響力的中國特色自貿港、打造中國式現代化的海南樣板具有重要意義。當前，各市縣正著手啟動“十五五”規劃編制工作，市縣級五年發展規劃既要落實省委、省政府戰略部署，又要安排市縣全局工作，其重要作用不言而喻。
“十四五”開局以來，各市縣國民經濟和社會發展取得新成就，“十四五”發展規劃體系發揮了重要作用。但在規劃實施過程中也暴露出一些不足，需要認真研究并在“十五五”規劃編制中補充完善。一是發展規劃的約束力和操作性需進一步增強，避免規劃只是“墻上掛掛”裝點門面，堅持“一張藍圖繪到底”。二是前期研究需進一步具體深入，避免重視規劃文本、忽視專題研究。三是指標體系和設定需進一步優化，避免目標不合理、指標不平衡。四是關于重大項目的謀劃需進一步重視，避免項目清單隨意化、項目不具體難落實。五是規劃啟動、編制、審查、實施、評估等全過程工作機制需進一步建立，避免市縣不統一、各有各的做法。六是發展規劃咨詢機構的資信管理需進一步規范，避免承研單位魚龍混雜、能力水平參差不齊。
高質量組織編制市縣級“十五五”規劃，筆者提出以下建議：
圍繞“一個《綱要》、兩張清單”開展工作
一是認真組織編制市縣《“十五五”規劃綱要》(下稱《綱要》)。五年發展規劃對市縣黨委、政府部署全局工作、推動項目落地、實現經濟社會發展目標意義重大，要堅持目標導向和問題導向相統一、立足市縣實際和放眼國內外相統籌、全面規劃和突出重點相協調、戰略性和操作性相結合，高質量完成本市縣《綱要》編制工作。
二是按照不求多而求精的原則制定“十五五”專題研究清單。市縣應根據實際需要確定專題研究方向，優選方向包括海南自貿港任務落實、指標體系構建、重大項目謀劃、新質生產力培育、園區高質量發展、現代產業體系構建、生態文明建設、公共服務供給、鄉村全面振興等，專題研究要為《綱要》提供充分的支撐。
三是結合省級專項規劃安排和市縣實際制定“十五五”專項規劃清單。專項規劃要與《綱要》同步部署、同步研究、同步編制，盡早由市縣發展和改革委員會同有關部門確定專項規劃目錄清單，報市縣政府批準編制實施。專項規劃應圍繞特定領域組織編制，相比《綱要》具有更強的針對性和可操作性，應包括主要任務、重大項目實施落地時間表及路線圖。
以項目謀劃賦予規劃生命力和執行力
一是規劃編制與項目謀劃合二為一。堅持把項目謀劃作為“十五五”規劃不可或缺的重要組成部分，以規劃戰略指導項目謀劃，以項目落地實現規劃目標，堅持做到“項目跟著規劃走、資金要素跟著項目走、監管跟著資金走”，讓發展規劃具有更強的生命力和執行力。
二是高質量開展項目謀劃研究工作。堅持項目謀劃宜早不宜遲、宜細不宜粗、宜多不宜少、宜大不宜小原則，按照省級重大項目“五張清單”要求，積極開闊眼界，主動創新思變，深入研究國家最新政策和市場趨勢，圍繞自貿港建設和市縣發展定位開展新一輪項目謀劃研究工作，同時要全周期考慮項目前期、要素保障和配套服務。
三是把項目謀劃落地融入“十五五”規劃各階段。堅持項目為王的實施導向，在研究編制階段，要在《綱要》、專題研究、專項規劃中設置項目清單、項目專欄、項目地圖或項目附表。在成果審查階段，要重點考察項目謀劃的研究是否充分、依據是否科學、數量是否充足、結論是否可靠、要素配套是否符合實際、規劃銜接是否充分等。在規劃實施階段，要把項目是否納規作為立項依據，在土地、資金等重大要素配置時優先考慮入規項目。在規劃實施評估階段，要把入規項目落地開工情況作為主要評估內容。
強化上下級和同級規劃銜接協調
一是市縣級規劃主動銜接省級規劃。堅持“全省一盤棋”，市縣級《綱要》編制進度要與省級《綱要》總體一致或略有超前，在重點內容和重大項目上積極支撐省級規劃，在目標指標和重大任務上主動銜接省級規劃，各市縣要努力爭取將重大戰略任務、重大改革舉措、重大工程項目納入省級乃至國家級規劃當中。
二是《綱要》與專項規劃做好銜接。《綱要》應在戰略原則、目標指標、重點任務、重大項目等方面對專項規劃提出要求，專項規劃應在細分指標支撐性、重點任務落地性、項目謀劃可行性、功能布局指向性等方面主動做好銜接，避免出現內容不一致甚至“打架”等情況。
三是發展和改革委員會起到統籌協調作用。編制“十五五”規劃是復雜的系統工作，《綱要》和專題研究由市縣發展和改革委員會牽頭實施，專項規劃由相關部門牽頭實施。發展和改革委員會要起到統籌協調作用，實行目錄清單管理，對專項規劃內容提出建議，可會同有關部門開展專項規劃審查論證。市縣政府辦可定期通報“十五五”規劃工作推進情況。財政部門積極保障所需經費。
分類引導咨詢機構參與研究編制
發展規劃涉及領域廣、評價標準彈性大、成果質量難衡量，如若未建立編制機構資信管理辦法，上會導致存在一定程度空殼機構、業務轉包、專家和人員空掛、坐在屋子編規劃、小圈子自編自評甚至權力尋租等情況。在“十五五”規劃啟動之際，應盡快制定海南省市縣級發展規劃咨詢機構分類準入標準，對業績經驗、人員社保、技術職稱、駐場時間等提出指導建議，對招投標、開題、調研、研討、論證、評審、實施、評估等規劃全過程提出規范要求。
根據海南省實際情況，可把市縣級五年發展規劃編制工作分為兩類。第一類為市縣級規劃《綱要》，承研機構應具有市縣及以上級別五年規劃《綱要》編制經驗或具有豐富的經濟社會類專項規劃編制經驗，穩定擁有一支人數較多、專業對口、高級職稱較多的人員隊伍，能夠充分保證市縣駐場調研工作時間;第二類為市縣級研究專題和專項規劃，承研機構應具有經濟社會類課題研究或專項規劃編制經驗，穩定擁有一支專業對口、具有高級職稱的人員隊伍，能夠充分保證市縣駐場調研工作時間。
適時研究海南省發展規劃編制實施辦法
目前，浙江省制定了更好發揮發展規劃戰略導向作用的實施意見，江蘇省正在修訂江蘇省發展規劃條例。從省內看，海南自貿港國土空間規劃條例研究起草工作走在全國前列。海南省發展規劃管理工作應長短結合，一方面要適時研究制定海南省發展規劃編制實施辦法，明確省和市縣兩級發展規劃的編制依據、適用范圍、管理權限、編制程序、實施評估、調整修訂、規劃監督、考核評價等;另一方面要有序推進海南自貿港發展規劃條例研究起草工作。（作者： 海南省建設項目規劃設計研究院發展改革研究所 劉桓）
