縣域興，則市域活，則省域富，則國家強。當前縣域經濟發展不均衡不充分，是我國建設社會主義現代化強國新征程上的短板所在，也是潛力所在，縣域富裕是實現共同富裕的基石，推進縣域高質量發展意義重大。本文就我國縣域經濟發展的現狀、挑戰和機遇作分享交流。

一、我國縣域經濟發展的現狀

縣域經濟，是指以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的一種行政區劃型經濟，與城區經濟一道構成我國經濟的基本單元。根據《2023年民政事業發展統計公報》，2023年底全國共有縣級行政區劃單位2844個，其中市轄區977個，縣級市397個，縣1299個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，林區1個，特區1個。除去市轄區，可作為縣域單元的合計1867個。一些省份，對部分市轄區參照縣域進行管理，實際上可算作縣域單元的數量則更多。

1.縣域經濟發展歷程

改革開放后，黨的基本路線改為“以經濟建設為中心”，為了大力發展經濟，采取城市帶動農村發展的策略，行政管理上推行市管縣體制，目前市管縣已成為地方政府行政管理體制的主要形式。

進入新千年，為了更大程度調動縣級政府發展縣域經濟的積極性，增大縣級政府財政自主權，中央鼓勵地方在財政上實行“省直管縣”體制，目前已有2/3的省份采取了“省直管縣”財政體制。

黨的十六大第一次鮮明提出了要“壯大縣域經濟”。

改革開放以來，我國縣域經濟在不同時期呈現不同的發展特征：

1978—1992年：產品供給短缺，社會需求旺盛，賣方市場主導，改革活力初顯，鄉鎮企業紅火，經濟高速增長；

1992—2012年：思想再次解放，投資驅動，產業漸次轉移，經濟快速發展，發展方式粗放，結構性矛盾突出，低水平重復建設，同質化競爭，產能過剩等；

2012—現在：經濟進入新常態，增速換擋，由高速增長進入高質量發展階段，穩增長惠民生，供給側結構性改革，結構優化升級，新舊動能轉換。

2.縣域經濟發展模式

改革開放初期的四大模式：

以民營經濟為主體，以制造業現代化為先導，促進城市化跨越發展的晉江模式。

以鄉鎮政府為主組織資源方式，通過大力發展鄉村集體企業，走農村工業化道路的蘇南模式。

大力發展家庭工業和專業化市場，形成了小商品、大市場的發展格局的溫州模式。

由地方政府主導的外向型快速工業化的珠三角模式。

高質量發展背景下的“千億縣”模式：

以昆山市、江陰市、慈溪市、義烏市等為代表的長三角城市群創新驅動主導模式。

以晉江市、南安市等為代表的粵閩浙沿海城市群產業集群驅動主導模式。

以長沙縣、瀏陽市、寧鄉市為代表的長株潭城市群區域融合驅動主導模式。

以龍口市、膠州市為代表的山東半島城市群傳統產業升級驅動主導模式。

以神木市、準格爾旗為代表的呼包鄂榆城市群資源驅動主導模式。

以仁懷市為代表的核心企業驅動主導模式。

3.縣域經濟發展成就

2011—2022年，全國縣域GDP從24.1萬億增長至46.21萬億，年均增長6.1%。

2022年全國縣域GDP為46.21萬億，占全國GDP的38.2%。

2022年縣域一般公共預算收入約為2.8萬億，占全國總量14%。

2021年縣域規模以上工業企業數量達到20.3萬家，占全國規上工業企業數量的46.1%。

2022年，縣域專精特新“小巨人”企業占全國1/3，制造業單項冠軍企業占全國近四成。

2022年，縣域吸納近1.66億農業轉移人口就業，占全國2.96億農民工總數的比重為56%。

2024年7月31日，賽迪方略縣域經濟研究中心對外發布《2024中國縣域經濟高質量發展研究》報告。報告顯示2023年，GDP千億元以上的縣域有59個，超過400億元有312個，200億元以上的有761個，100億元以上的有1298個。

59個千億縣中，頭部縣市昆山和江陰GDP在5000億上下，超過中西部絕大部分普通地級市經濟體量，張家港、晉江、常熟、慈溪、神木、宜興、長沙縣、義烏8縣市GDP超過2000億元，其余49縣市GDP超過1000億。

在百強縣、千億縣的引領下，縣域經濟在國民經濟中的地位愈發重要。

二、縣域經濟所面臨的挑戰和機遇

（一）困境和挑戰

1.區域發展不均衡

賽迪方略縣域經濟研究中心發布的2024賽迪百強縣榜單顯示：南方占73席，北方占27席；東部地區占66席，中部地區占18席，西部地區占13席，東北地區占3席。百強縣中，江蘇省、浙江省、山東省三省表現突出，分別占25席、15席和12席，百強縣前10名中江蘇省獨占6席。而中西部省份百強縣數量少，幾乎無千億縣。

東部地區省份的縣域經濟實力較強，中西部省份的縣域經濟則對省域經濟的支撐作用更明顯，這與中西部地區經濟強市相對較少有關。擁有深圳、廣州兩大一線城市的廣東省，縣域GDP占全省GDP的比重一直不高。

縣域經濟“兩極”加速分化明顯，南北失衡、強縣愈強更加突出。部分縣市持續高速發展，“千億縣”為代表的強縣數量快速增長，而部分縣市GDP長期難以跨過100億門檻，已成為全國縣域高質量發展的短板。

2.縣域人口流失嚴重

隨著工業化和城鎮化進程加快，我國人口大規模流動，縣域人口外流嚴重。近些年來，武漢、西安、鄭州、杭州、成都、南京等城市紛紛上演“搶人”大戰，相繼出臺了相關引才落戶政策。據七普人口數據，與十年前相比，上述城市人口大幅度增長，與此相對的是黑龍江、吉林、遼寧、河南、山西、內蒙古、甘肅人口數量大幅度減少。細究人口減少省份數據，所屬市區人口有增有減，核心市區人口仍有增長，縣域則無一例外均處于減少狀態。

無論是存在統計誤差的常住人口數量，還是可直接統計的小學生數量，都顯示人口向經濟較發達的城市群、都市圈集聚的特征。GDP萬億元以上城市人口普遍呈現凈增長狀態，縣城因為就業選擇少、收入低、受教育機會小、生活便捷度差等方面的制約，人口不斷流失。

3.縣域經濟發展導向不明確

改革開放后，隨著縣域工業化快速推進，縣域工業經濟取得了顯著成效，工業化成為縣域經濟發展的主要動力，縣域第二產業處于主導地位。在減排、去產能、高質量發展等大背景下，縣域響應化解過剩產能優化供給側的號召，產業結構逐步調整，服務業取得較快發展，并逐步上升到主導地位。

縣域工業化仍有較大的發展空間，部分縣市騰退落后工業產能后，新工業項目導入不足，過早過快進入服務業主導的發展過程，縣域經濟過早過快脫實向虛。

4.大城市對縣域生產要素虹吸

一些頭部城市整合縣域邁入“無縣時代”，城市對縣域生產要素虹吸效應加速。2010—2023年，市轄區數量由853個上升到977個，而縣域數量則由2003個減少至1867個，共減少136個縣市，增加124個市轄區。

大中城市對縣域普遍存在人口、消費、資本等虹吸效應，通過撤縣設區，把縣域納入城市發展版圖，做大城市市轄區面積，提升城市能級，成為當前大城市發展的重要路徑。市轄區在城市建設用地指標、人才吸引能力、基礎設施配套等方面往往優于縣域，在當前“搶人”“搶項目”背景下，縣域人才外出、優質企業外遷、消費外溢、資本外流等現象更加突出。

大中城市不斷向周邊擴展，優質資源向其聚集，周邊縣域被其蠶食嚴重，縣域人口不斷流失。大城市吸引了大批來自周邊縣域的務工人員，這些外來人口成為城市發展的生產力和消費力。

5.縣域發展不充分

我國縣域不規則地分散在幅員遼闊的國土空間上，絕大多數縣域經濟總量小，財政收支矛盾突出，處在產業鏈價值鏈的低端環節。農業基礎設施薄弱，產業化水平低。工業總量低，規模以上工業企業數量偏少。現代服務業發展滯后，服務業集聚區集聚能力弱。城鎮基礎設施建設薄弱，城鎮化進程緩慢。社會事業發展不足，公共服務能力較弱。

（二）新的歷史機遇

1.縣域經濟發展受到了更多的重視

習總書記曾指出縣域是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎，提出“強縣和富民”“改革和發展”“城鎮和鄉村”“三起來”的重要論述，為發展縣域經濟指明了方向。

近年來，我國各級政府年度政府工作報告中，涉及縣域及縣域經濟的頻次很高，提出了很多真招實策，反映出我國各級政府對縣域經濟與縣域發展的高度重視。

社會各界也高頻關注縣域經濟發展，專家學者、咨詢智庫在各類媒介上各抒己見，針對縣域經濟發展出謀劃策，更多的實業家憑借靈敏的嗅覺，重視縣域發展機會，扎根縣域創新創業。

2.中央和地方促進縣域經濟發展政策日益完善

中央層面陸續出臺了《關于縣域創新驅動發展的若干意見》（2017年）、《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（2019年）《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（2021年中央一號文件）、《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（2022年）、《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（2023年中央一號文件）、《縣域商業三年行動計劃（2023—2025年）》《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》（2024一號文件）。

地方層面，廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川、湖北、遼寧、寧夏、廣西等省區也陸續出臺了促進縣域經濟發展的若干政策，湖北和廣西還專門制定了促進縣域經濟高質量發展的專項規劃。

3.縣域是我國經濟發展的新空間、新主場

計劃經濟時代我國長期存在的城鄉二元結構，導致城鄉發展差距過大，如今差距依然明顯，相對城區經濟，縣域經濟普遍產業基礎薄弱，人才匱乏，創新資源少，基礎設施滯后，公共服務不足，發展空間不夠。隨著國際國內雙循環戰略的推進和國內統一大市場的逐步建立，沿海發達地區的產業轉移，新技術新業態新模式觸及廣大農村地區，尤其高鐵、高速便利交通的形成，我國縣域經濟將匯聚各類生產要素，外加縣域占據優勢的土地、資源、人力等要素，縣域將是我國經濟發展的新空間。

從消費需求來看，縣域擁有六成左右的人口，具有強大的潛在消費人群和消費市場，是未來中國消費的新主場；從購買力看，縣域居民購買力隨著經濟發展、收入增加而不斷加強，縣域居民消費潛力將不斷被激發；從人口素質看，擁有廣大人力的縣域，經過學歷教育和職業教育培訓，能鍛煉出來縣域企業發展所需的各類人才。這些是未來縣域經濟發展的重要推動力量。

4.縣域承載著城鄉融合和鄉村振興兩大戰略

縣域鏈接城市、服務鄉村，是城鄉融合發展的切入點，也是實施鄉村振興戰略的主戰場。推進以縣域為單元的城鄉融合，要求將帶動鄉村發展重心放在縣域，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化，要求將服務鄉村的重任放在縣城。我國已經到了工商業反哺農業、城市支持農村的發展階段，著力健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構，推進以工補農、以城帶鄉，促進優質資源向鄉村流動，推動城市基礎設施向鄉村延伸、公共服務等向鄉村覆蓋。城鄉融合和鄉村振興互為支撐，將城鄉資源在縣域內重新部署，統籌推進縣域內城鄉基礎設施一體發展和基本公共服務普惠共享。縣域經濟的發展，將得益于城鄉融合效益的提升，也將得益于鄉村振興能量的釋放。

我國縣域數量多、地域分布廣，東中西部縣域發展基礎與水平差異大。當前，縣域發展普遍面臨著人口流失及勞動力不足、缺乏自主創新能力、產業同質化競爭等共性問題與困境。發展縣域經濟，既是扭住擴大內需戰略基點、暢通國民經濟循環的重要抓手，也是推動鄉村振興、實現城鄉融合發展的關鍵支撐。“十五五”期間，推動縣域經濟高質量發展必須立足縣域資源稟賦、產業基礎、交通區位條件，找準重點發展方向，下篇中將會對縣域經濟高質量發展的路徑，縣域經濟找準自身發展定位、科學謀劃重點產業發展方向，加快產業轉型升級等提出具體建議和謀劃路徑，歡迎繼續關注。