特色小鎮是我國新型城鎮化建設的重要環節，符合經濟新常態的發展趨勢。自2016年7月1日，開始在全國范圍發展特色小鎮，到2017年7月27日，住建部公布全國第二批特色小鎮名單期間，國內掀起一波又一波特色小鎮的投資熱潮。據悉，除社會資本外，中國銀行、中國建設銀行、國資委、中鐵、中建、中冶等重量級央企紛紛入局，其中關村絲綢之路經濟帶協同創新聯盟聯合100余家銀行、險資、基金、央企、上市公司等金融投資機構，發起成立的投資平臺——“絲路PPP特色小鎮投資聯合體（以下簡稱絲投聯）”，其資金規模難以估量。目前市場上充足的資金，加上國家政策的扶持，要達到2020年建立1000家特色小鎮的目標，在數量上看，并非難事。然而，我國發展特色小鎮只有一年多的時長，經驗上還處于摸索階段，在投資熱的背后，有哪些問題值得我們深入思考呢？

 

        投機現象嚴重 評價機制亟待完善　

 

        2016年10月8日，國家發展改革委《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（發改規劃[2016]2125號）表示將加強統籌協調，加大對特色小鎮項目、資金、政策等的支持力度。除中央外，地方政府也給予相當可觀的財政補貼。據西安晚報和新華社透露，陜西省重點示范鎮每年省財政支持1000萬元，文化旅游名鎮每年支持500萬元；西藏自治區投入10億元用于特色小鎮建設，其他各省市也均有不同形式的財政補貼。

 

        “絲投聯”秘書長王鵬表示，如此誘人的優惠政策，讓投資者，尤其是房地產開發商興奮異常，其中也有不少人抱有投機心態。在房價管控，土地管控和交易管控的“三把刀”下，最有投資價值的一、二線城市已沒多少“油水”可撈，特色小鎮則成為投資的新渠道，也成為部分人的投機新目標。經濟觀察網記者也發現，在特色小鎮概念股板塊中的上市公司類型，大多為地產公司，如：南國置業、美好置業、綠地控股等。中咨華蓋投資管理（上海）有限公司副總經理黃美杰在“首屆PPP特色小鎮資產證券化與金融創新大會”上表示，特色小鎮之所以也被稱為產業小鎮，其核心價值在于產業集聚所帶來的效益，而不是純粹的房地產開發。房地產商應該加強產業導入，避免特色小鎮誤入“鄂爾多斯鬼城”的老路。

 

        黃美杰也指出，特色小鎮地產熱這種問題的確存在，一方面我國發展特色小鎮起步較晚，各項機制亟待完善；另一方面房地產市場的熱度還沒有完全散去。記者也發現，在第一批公布的127個特色小鎮中，有64個旅游類小鎮，占比超50%，數量遠超高新技術產業小鎮。浙江浙旅投資有限公司董事長徐建林曾在論壇上指出，浙江首批省級特色小鎮之一，三年投資20個億的“鳳凰古鎮”，長時間處于空城的狀態，沒有業態涌入；類似這樣的小鎮有很多，產出和投入完全不成正比。黃美杰也提出，旅游地開發的確要一段時間的市場培育期；在初期，財政收入為負是正常現象。衡量一個旅游小鎮是處于市場培育期還是為了投機，應該看這個小鎮是不是有一套科學的運營模式和專業的管理團隊，它是否應地制宜地開發當地優勢產業？是否做了充足的市場調查？預計多少年后可以盈利？因此，在當下，想要避免投機行為和資源浪費，地方政府應建立一套科學且嚴格的績效考核和評價機制，用市場競爭的方式將投機者拒之門外，才能讓區位優勢最大化。

 

        粗放式發展需摒棄 合理分工提升效率

 

        擁有了合適的產業，還需要專業化、市場化的運營。為此，很多人有疑問，特色小鎮更像是企業聚集區還是一個行政區？黃美杰給出了解答，特色小鎮并非工業園區或行政區域，而是一種新的概念，是多種模式的結合。但隨著其規模的發展，入住人口的增多，配套的公共服務和政府部門也會建立起來，漸漸成為一種類似“產城結合”的模式，但體量會比城市小得多。因此，在特色小鎮這種新模式的發展初期，專業的管理人才匱乏，就更需要與市場廣泛合作；促使各企業龍頭、專業機構、政府部門形成整體，各司其職。

 

        王鵬表示，很多特色小鎮存在管理漏洞，一個規模龐大的特色小鎮，往往只有幾家投資方（政府和企業）粗放式管理。對于特色小鎮這樣一個涵蓋產業、教育、醫療、行政、基礎建設等方方面面的綜合體，甚至有的特色小鎮完全可以做到一條閉環的產業鏈。這種寡頭管理，一家包攬的方式，顯然是無法將各個環節全面覆蓋的。因而，分工是必要的，政府，就該去牽頭做公共事業，而產業就該交給市場去運作。在此環節，就必須明確土地等資源的用途，是商業用地，就要公開招商引資，與市場合作，將政府部門、產業公司、咨詢機構、策劃機構結合起來形成一個共同體，讓專業的人去做專業的事。

 

        黃美杰表示，PPP模式非常適合特色小鎮。剛才說到，特色小鎮并非行政區域，卻有公共服務的功能。若讓當地政府全權負責特色小鎮的公共事業建設，會帶來財政和管理的雙重壓力，使用PPP融資模式后，引入企業資金的同時也提供了專業的服務，一舉兩得。當然，在公共事業建設的合作中，政府應該占據主導權。

 

        缺乏科學的融資模式設計

 

        王鵬表示，很多人在規劃小鎮的時候，一開始就沒想到金融設計。

 

        過往的融資模式，在運用到特色小鎮中，遇到了很多問題。特色小鎮尤其需要重視產融結合，金融設計需要前置。以建制鎮的旅游小鎮為例，它需要投資的項目，包括旅游景區開發、配套設施建設、基礎建設、公共服務設施、產業導入等各個環節，體量非常大。假如一家或者幾家公司一次性投完，必然要撬動杠桿，資金成本和貸款難度就會上升，融資通道和金融工具也無法精準，帶來不必要的系統性風險。

 

        正確的方法是將項目進行科學的設計，按照產業模式與金融模式進行頂層設計，了解金融政策，綜合使多種金融工具，來進行融資。如公共事業的資金就用PPP模式解決，纜車、酒店、景區等做成不同的資產包，像門票收入還可用來進行資產證券化發ABS，不占用信貸額度。商業地產，工業用地單獨開發。這樣不光解決了融資問題，還提高了運營效率。

 

        此外，讓投資人對特色小鎮持觀望態度的原因，除了投資回報周期長外，資本退出難也是其中之一。王鵬表示，目前特色小鎮項目的資本退出主要渠道有政府、社會資本方和證券市場。政府和證券市場IPO，由于審批和監管機制的限制，很難從這兩個渠道退出。從專門做產業的公司，尋求收購是條路徑。比如之前融創收購萬達的文旅項目，就是因為文旅產業符合融創發展文旅產業的戰略需要。而現金流良好的資產通過證券市場的資產證券化也是個很有潛力的路徑。今年以來資產證券化市場井噴式發展，非常值得關注。不過總體來看，特色小鎮資本短期內退出依然是一個難題。