歲末年初，多地已陸續(xù)披露2025年一季度地方債發(fā)行計劃。截至1月6日，已披露的一季度地方債發(fā)行計劃規(guī)模合計達6800億元，其中新增專項債發(fā)行計劃2400億元。業(yè)內(nèi)人士表示，近期的多個政策信號表明，2025年專項債發(fā)行規(guī)模將擴大、節(jié)奏將加快，靠前發(fā)力以更好發(fā)揮穩(wěn)投資擴內(nèi)需的作用，預計一季度將迎來大規(guī)模發(fā)行。

根據(jù)某省近日下發(fā)的專項債項目申報信息，按照國家發(fā)展改革委通知要求各地將于1月19日前報送2025年第一批專項債券項目。自發(fā)自審方面，近日某省下發(fā)發(fā)行通知，計劃于1月中旬啟動新增專項債券發(fā)行。

12月22日，國務院辦公廳正式發(fā)布《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），提出了一系列針對政府專項債券現(xiàn)行管理機制的優(yōu)化完善意見。52號文的出臺，可以說是對地方政府專項債此后發(fā)展打開了一個新的局面，也對2025年地方政府專項債該如何做，具有非常重要的指導意義。

2025年專項債新變化

（一）2025年專項債投向領域變化

實行專項債券投向領域“負面清單”管理，將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專項債券投向領域“負面清單” ，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金 及支付單位運行經(jīng)費、債務利息等。

（二）2025年專項債券用作項目資本金范圍變化

在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設專項債券規(guī)模的25%提高至30%。

（三）2025年專項債審核機制的變化

下放專項債券項目審核權限，選擇部分管理基礎好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮挑大梁作用。試點地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項目清單，報經(jīng)省級政府審核批準后不再報國家發(fā)展改革委、財政部審核，可立即組織發(fā)行專項債券，項目清單同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。

（四）2025年專項債報送時間的變化

對“自 審自發(fā)”試點地區(qū)以外的省份，建立“常態(tài)化申報、按季度審核”機制。各地專項債券項目經(jīng)省級政府審核批準后，依托國家發(fā)展改革委、財政部兩部門信息系統(tǒng)常態(tài)化報送，其中，應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。兩部門全年向各地開放信息系統(tǒng)，每年3月、6月、9月、11月上旬定時采集地方報送數(shù)據(jù)，并于當月內(nèi)下發(fā)審核結果。

（五）2025年專項債全流程管理的變化

完善專項債券償還機制，鼓勵有條件的地方建立專項債券償債備付金制度，“自審自發(fā)”試點地區(qū)要加快建立償債備付金制度。保障償債資金來源，嚴格落實專項債券項目主管部門和項目單位責任，抓好專項債券項目收入征繳工作，保障專項債券償債資金來源。支持提前償還債券本金，對收入較好的項目，允許動態(tài)調整全生命周期和分年融資收益平衡方案，支持提前償還債券本金。

2025年專項債申報要點及流程

（一）謀劃要點

1、項目未納入“負面清單”，或屬于地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)

按照52號文要求，項目實行專項債券投向領域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。專項債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金 及支付單位運行經(jīng)費、債務利息等。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，擴大專項債券用作項目資本金范圍。

2、項目是否符合資本金管理要求

包括項目資本金小于最低資本金比例要求、在政策范圍之外將專項債券用作項目資本金等。

3、項目是否符合前期工作要求

包括未辦理可研審批或者核準、備案手續(xù)，審批、核準、備案文號填寫不規(guī)范，擬開工時間不符合要求等。

4、項目是否符合國家規(guī)劃、行業(yè)政策等

包括不符合相關規(guī)劃和生產(chǎn)力布局、不符合行業(yè)政策要求、投資規(guī)模和申報的建設內(nèi)容明顯不匹配等。

5、項目是否符合公益性、收益性要求

包括可完全市場化運作、沒有項目收益等。

（二）申報流程

1、“自審自發(fā)”試點項目申報流程

地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點地區(qū)名單：北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省、河北雄安新區(qū)等11個省市。

（1）試點地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項目清單。

（2）省政府自行審批，并組織發(fā)行專項債券。

（3）項目清單同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。

（4）國家發(fā)改委、財政部會同有關方面，對試點地區(qū)進行實時動態(tài)監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情況依法實施懲戒，情節(jié)較重的，停止試點。

2、“自審自發(fā)”試點地區(qū)以外項目申報流程

對于已通過國家發(fā)展改革委、財政部審核且需要續(xù)發(fā)專項債券的在建項目，打通在建項目續(xù)發(fā)專項債券“綠色通道”，無需重新申報，經(jīng)省級政府審核批準后可直接安排發(fā)行專項債券，同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。新入庫項目需按申報流程進行申報。

（1）項目篩選

作為儲備項目，由財政先進行一輪篩選

所需資料清單：項目初步策劃方案或項目建議書及批復

①項目未納入“負面清單”，或屬于地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)；

②優(yōu)先支持納入國家和地方“十四五”規(guī)劃的項目，優(yōu)先支持省和市級重點項目，積極發(fā)揮專項債券對重大公益性項目的支撐作用；

③項目收益覆蓋融資本息倍數(shù)低于1.3即視為不具備發(fā)債條件；

④項目申報主體必須為政府及其部門（含具有行政職能的管委會）、行政事業(yè)單位、國有企業(yè)。

（2）前期調研

項目單位對擬申報項目開展前期調研工作編制《項目可行性報告》

所需資料清單：項目可行性研究報告及批復

（3）項目申報

應在每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，并在次年2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。項目經(jīng)省級人民政府同意后，省級財政、發(fā)展改革部門要分別于前按要求通過地方政府債務信息系統(tǒng)、國家重大建設項目庫報送財政部、國家發(fā)展改革委，并確保信息填報準確無誤、相互銜接。

企業(yè)將申報項目意向及計劃書提交本級財政主管部門審閱，本級財政部門按照相關政策和規(guī)范性文件，結合政府實際資金需求，遴選符合要求的項目，其中有立項、可研及批復、土地預審、規(guī)劃選址、環(huán)評報告、“四證一書”等要件的項目優(yōu)先考慮。

所需資料清單：一案兩書

一案兩書，在“政府債券全生命周期管理系統(tǒng)”上填報項目相關信息，并上傳項目建議書及其批復、可行性研究報告及其批復、一案兩書；并協(xié)助發(fā)改部門在“國家重大建設項目庫”填報項目信息。

（4）方案編制

結合專項債券相關管理規(guī)定及債券市場要求，項目業(yè)主單位自行或者聘請專業(yè)第三方機構編制專項債券《實施方案》，對債券發(fā)行可行性進行充分論證。

所需資料清單：實施方案

（5）項目審核

先由各級主管部門對上報的項目進行初審，再由財政廳組織專家組進行專家評審。方案編制完成后，須將方案提請會計師事務所及律師事務所等合法專業(yè)機構對實施方案的合法、合理、合規(guī)性開展專業(yè)評估，出具項目實施方案《財務評估報告》及《法律意見書》。目前正在研究制定專項債券項目實施方案標準化模板，依托信息系統(tǒng)統(tǒng)一項目實施方案要素和內(nèi)容，減少中間環(huán)節(jié)和成本，簡化財務報告和法律意見書，未來將按照“一案兩書”標準化模板進行編制。

所需資料清單：財務評估咨詢報告、法律意見書

審核要點：包含項目屬性、項目領域、項目立項或可研批復情況、項目成熟度、項目負面清單情況、方案編制的完整性、建設投資測算、項目資本金的落實情況、債券發(fā)行規(guī)模、債券期限與項目經(jīng)營期限匹配情況、還款來源、收入測算、成本測算、項目收益對債券本息的覆蓋情況、組合融資情況、其他情況等。各省財政廳對項目的審批程序進行審核，項目達到開工條件后正式發(fā)行。

（6）項目入庫

項目庫分為儲備庫、發(fā)行備選庫、執(zhí)行庫三個子庫。

（1）通過初審的項目納入儲備庫管理。

（2）通過專家審核通過的項目，從儲備庫轉入發(fā)行備選庫，作為發(fā)行項目專項債券的備選項目。

（3）在上級核定新增專項債務限額內(nèi)，地方政府結合項目輕重緩急等因素從發(fā)行備選庫選取項目轉入執(zhí)行庫。

（7）債券發(fā)行

在已制定的各省市的專項債額度之下，由財政廳提出全年度項目專項債券發(fā)行方案（或計劃）。由各省級財政部門按發(fā)行計劃，提請債券發(fā)行機構，安排發(fā)行專項債，專項債發(fā)行后，各級財政部門應按要求主動披露項目專項債券相關信息，包括發(fā)行信息、發(fā)行結果、付息信息、兌付信息、定期信息、重大事項信息等。

（三）審核要點

1、審核工作機制

國家發(fā)改委篩選形成的準備項目清單;財政部根據(jù)地方政府的債務風險等因素分配額度，地方政府在項目清單內(nèi)安排債券項目。發(fā)行項目必須從國家發(fā)改委和財政部均審核通過的清單中篩選。

2、發(fā)改庫審核要點

（1）所屬行業(yè)：選擇項目所屬行業(yè)不要填寫“其他”，否則沒有對應司局受理。

（2）資金投向：精準匹配專項債券可用作項目資本金的行業(yè)，或項目未納入“負面清單”。

（3）建設內(nèi)容：不能含有負面清單中的內(nèi)容。

（4）地方政府定項目發(fā)債券：前期工作一定要充分，至少要達到可研深度，最好達到初步設計和施工許可證階段。