一、背景

         2016年4月28日，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于完善國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)考核制度促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕14號(hào)）。明確提出，通過對(duì)國家級(jí)經(jīng)開區(qū)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，加大政策支持力度，提高政策精準(zhǔn)度，充分調(diào)動(dòng)國家級(jí)經(jīng)開區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的積極性，繼續(xù)把國家級(jí)經(jīng)開區(qū)建設(shè)成為帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，成為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和培育吸引外資新優(yōu)勢(shì)的排頭兵，成為科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和綠色集約發(fā)展的示范區(qū)，成為大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的落腳地。

        2016年5月3日，商務(wù)部按照國辦發(fā)〔2016〕14號(hào)文件要求制訂并印發(fā)了《國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)辦法》，規(guī)定考核評(píng)價(jià)工作每年開展一次。 該評(píng)價(jià)工作每年開展一次，原則上當(dāng)年6－10月開展。商務(wù)部對(duì)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)將實(shí)行“動(dòng)態(tài)管理”，綜合考核“末尾淘汰制” ，實(shí)行“能上能下”、“能進(jìn)能出”。評(píng)價(jià)結(jié)果作為商務(wù)部對(duì)國家級(jí)經(jīng)開區(qū)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的依據(jù)，對(duì)國家級(jí)經(jīng)開區(qū)影響很大，對(duì)當(dāng)年考核評(píng)價(jià)結(jié)果處于最后10名的國家級(jí)經(jīng)開區(qū)，予以通報(bào)和約談，指出其發(fā)展中存在的關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，責(zé)令整改；對(duì)連續(xù)兩次考核評(píng)價(jià)結(jié)果處于最后5名的國家級(jí)經(jīng)開區(qū)，建議降為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，按程序報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

二、定義及特征

（一）定義

        經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的概念可理解為：為實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，由政府或企業(yè)通過完整而周全的規(guī)劃來建設(shè)適于產(chǎn)業(yè)實(shí)體進(jìn)駐的有一定規(guī)模的區(qū)位環(huán)境。

（二）特征

★是為實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而建的區(qū)域，是一種區(qū)域發(fā)展政策工具。

★是按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的區(qū)域，以城市為依托，具有自己的母城。

★具有內(nèi)部統(tǒng)一性的區(qū)域，體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)間具有聯(lián)系；擁有生產(chǎn)、 居住、 游憩等多樣化服務(wù)功能；統(tǒng)一由一個(gè)行政主管單位或公司對(duì)進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、 服務(wù)、 管理等。

★具有一定規(guī)模的區(qū)域。

★是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、 不斷演進(jìn)的區(qū)域。

三、現(xiàn)狀

        1984年，中國第一個(gè)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)——大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)誕生。截至2014年7月，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)215家，國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)115家，國家級(jí)保稅區(qū)13家，國家級(jí)出口加工區(qū)63家，國家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)15家，其他國家級(jí)開發(fā)區(qū)57家，省級(jí)開發(fā)區(qū)1170個(gè)。截至2016年，全國國家級(jí)經(jīng)開區(qū)數(shù)量已達(dá)219家，其中東部地區(qū)107家，中部地區(qū)63家，西部地區(qū)49家，區(qū)域分布漸趨平衡。

四、問題

★產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑尚不夠清晰，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用不突出，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后。

★營商環(huán)境有待改善，在行政效率、法制環(huán)境等方面均需進(jìn)一步改善和提升。

★大部分國家級(jí)經(jīng)開區(qū)土地發(fā)展空間不足，但也有個(gè)別經(jīng)開區(qū)存在節(jié)能環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)、土地利用粗放等現(xiàn)象。

五、趨勢(shì)

★不少開發(fā)區(qū)將被淘汰或降級(jí)

★未來市場(chǎng)主導(dǎo)

★同質(zhì)競(jìng)爭向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變

★注重軟環(huán)境建設(shè)

六、發(fā)展模式

（一）一區(qū)多園的發(fā)展模式

該模式是指在一區(qū)多園的建設(shè)規(guī)劃下，采取大管委會(huì)下建立若干個(gè)分管理委員會(huì)的方式對(duì)開發(fā)區(qū)各個(gè)園區(qū)進(jìn)行管理。該模式顯著的特點(diǎn)是分區(qū)分塊開發(fā)，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)劃歸不同的園區(qū)。國內(nèi)該種模式體現(xiàn)有北京的中關(guān)村、天津的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。

（二）政區(qū)合一的發(fā)展模式

該模式是指政府與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)“合二為一”，對(duì)外是“兩塊牌子、一套人馬”。該模式顯著的特點(diǎn)是上下溝通方便，政府支持力度顯著。該模式在國內(nèi)體現(xiàn)有廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、青島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以及哈爾冰經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是廣州市政府整合廣州市所有的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)行整個(gè)廣州市就是一個(gè)開發(fā)區(qū)又行使一級(jí)政府職能，既承擔(dān)對(duì)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)任務(wù)，又承擔(dān)政府行政管理的社會(huì)職能，該模式得到國內(nèi)專家學(xué)者的一致認(rèn)可。

（三）政府派出機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式

該模式是指開發(fā)區(qū)不是一級(jí)政府，而是政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，在有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理方面的權(quán)利，主要是市政府和有關(guān)部門授予，享受市級(jí)管理權(quán)限，該模式在我國國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中最多，設(shè)有對(duì)應(yīng)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的開發(fā)區(qū)建設(shè)公司，行使管委會(huì)的“市場(chǎng)之手”，承擔(dān)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，比較典型的是成都經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、西安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。

（四）獨(dú)立行政區(qū)發(fā)展模式

該模式既是國家級(jí)開發(fā)區(qū)，又是一個(gè)新城區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)為開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的管理和建設(shè)，行使完整的一級(jí)政府權(quán)利。該模式具有辦事效率高，招商引資能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，國內(nèi)比較成熟并取得成績的開發(fā)區(qū)是蘇州工業(yè)園，是國內(nèi)借鑒比較多的開發(fā)區(qū)之一。

七、案例

（一）美國硅谷

1、概況

        硅谷位于美國加利福尼亞州舊金山以南，包括圣塔克拉拉郡及其與圣·蒙特爾、阿拉米達(dá)、圣塔克魯茲等郡鄰近的部分，總面積約3880平方公里，人口243萬(2005年)。硅谷是世界一流園區(qū)的典型代表，是世界其他國家和地區(qū)進(jìn)行高技術(shù)開發(fā)所效仿的對(duì)象。

★20世紀(jì)50年代初到60年代末是硅谷崛起和初步發(fā)展時(shí)期。硅谷的發(fā)展模式，即“學(xué)術(shù)－工業(yè)綜合體”，以及風(fēng)險(xiǎn)資本與創(chuàng)新公司的初步結(jié)合基本定型。

★20世紀(jì)70年代初到80年代中期，是硅谷的大發(fā)展時(shí)期。1971年微處理器的發(fā)明使生產(chǎn)微機(jī)成為可能。微處理器使硅谷從而也使整個(gè)美國進(jìn)入了微電子時(shí)代。

★20世紀(jì)80年代到90年代中期，硅谷由低潮重新走向高潮，軟件業(yè)的崛起很快使硅谷度過了危機(jī)，硅谷的非物質(zhì)化進(jìn)程，使硅谷率先進(jìn)入了“信息社會(huì)”。

★20世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在，硅谷大規(guī)模進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代又帶來了軟件業(yè)的昌盛。這是軟件業(yè)和網(wǎng)絡(luò)業(yè)同時(shí)大發(fā)展時(shí)期，也是硅谷的社會(huì)文化和人們的思維領(lǐng)域發(fā)生根本變化的時(shí)期。

2、發(fā)展模式

        硅谷成功的原因得益于大學(xué)、政府的作用和風(fēng)險(xiǎn)資本投資、戰(zhàn)爭政治環(huán)境以及創(chuàng)新企業(yè)家的革新等。

★從機(jī)制上講，硅谷首創(chuàng)了一種科、技、產(chǎn)三位一體的發(fā)展模式，其中政府起重要的中介力量。

★遵循以中小企業(yè)為核心的發(fā)展模式。

★獨(dú)特的文化模式：新型創(chuàng)新文化、佯謬文化、獨(dú)特的企業(yè)文化、時(shí)間文化。

 3、硅谷發(fā)展中的政府作用

★美國政府國防部的訂單對(duì)硅谷新技術(shù)的擴(kuò)散影響重大。

★政府通過研發(fā)投入和相關(guān)政策促進(jìn)硅谷技術(shù)發(fā)展。

★政府為硅谷的不斷擴(kuò)展提供規(guī)劃用地。

★政府對(duì)改善硅谷的交通狀況起著重要作用。

（二）新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)

1、概況

        裕廊位于新加坡島西南部的海濱地帶，距市區(qū)約10多公里，面積為60平方公里。此地區(qū)原本為荒蕪之地，大部分地貌是沼澤和丘陵，但是具有建設(shè)現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)的良好自然地理?xiàng)l件。

★1961年政府計(jì)劃在裕廊劃定6480公頃土地發(fā)展工業(yè)園區(qū)，并撥出1億新元進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)。

★1968年園區(qū)內(nèi)的廠房、港口、碼頭、鐵路、公路、電力、供水等各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，同年6月新加坡政府成立裕廊鎮(zhèn)管理局(JTC)，專門負(fù)責(zé)經(jīng)營管理裕廊工業(yè)區(qū)和全國其他各工業(yè)區(qū)。

★截止到2003年底，新加坡島內(nèi)已建立了30多個(gè)工業(yè)園區(qū)，包含了7000多家跨國公司和本地的高技術(shù)制造業(yè)公司，對(duì)GDP的直接貢獻(xiàn)率為25％，雇傭了全國1/3以上的勞動(dòng)力。其中裕廊鎮(zhèn)管理局公司(JTC Corporation)是這些工業(yè)園區(qū)的主要開發(fā)者。

2、發(fā)展模式

        裕廊工業(yè)園區(qū)的發(fā)展模式是政府主導(dǎo)的開發(fā)運(yùn)營模式。新加坡工業(yè)園區(qū)的開發(fā)運(yùn)營主要是由政府壟斷開發(fā)。不論是在最初的管理機(jī)構(gòu)——經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，還是后來在從經(jīng)濟(jì)發(fā)展局獨(dú)立而出的裕廊管理局的管理之下，新加坡工業(yè)園區(qū)的公共物品特性很強(qiáng)。在整個(gè)開發(fā)過程中，裕廊工業(yè)園區(qū)的資金籌集、土地運(yùn)用、招商引資等均采用一級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃、專業(yè)化分工建設(shè)、管理和服務(wù)協(xié)調(diào)相配合的發(fā)展模式。園區(qū)的初期開發(fā)建設(shè)資金來自政府。后期資金的來源雖呈多樣化趨向，但項(xiàng)目建設(shè)的初期投入資金仍然主要來源于政府。政府用法律制度來安排土地的開發(fā)利用，由JTC統(tǒng)一控制全國工業(yè)用地和各類園區(qū)的供給，園區(qū)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展局遍布于世界的專業(yè)招商隊(duì)伍統(tǒng)一負(fù)責(zé)招商。

3、園區(qū)發(fā)展中的政府作用

★政府在開發(fā)中的壟斷作用。

★提供開發(fā)資金。

★提供合理的制度安排。

（三）蘇州工業(yè)園區(qū)

1、概況

        蘇州工業(yè)園區(qū)是中新兩國政府間重要的合作項(xiàng)目，1994年2月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，同年5月實(shí)施啟動(dòng)。園區(qū)地處蘇州城東金雞湖畔，行政區(qū)域面積288平方公里，下轄三個(gè)鎮(zhèn)，戶籍人口26萬，其中，中新合作開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積70平方公里。

        2005年，蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)580，7億元，比開發(fā)之初增長了50倍；地方一般預(yù)算收入41.5億元，增長200倍；進(jìn)出口總額從開發(fā)之初的幾百萬美元增加到405億美元，其中出口192億美元，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越；城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村居民收入分別超過2.8萬元和1萬元，均增長了5倍左右。

2、發(fā)展模式

★蘇州工業(yè)園區(qū)將新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)和中國國情及園區(qū)實(shí)際結(jié)合起來，積極探索建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，使園區(qū)既能高效運(yùn)作又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

★蘇州工業(yè)園區(qū)承擔(dān)著高速發(fā)展的任務(wù)，體制設(shè)置強(qiáng)調(diào)效率。

3、園區(qū)發(fā)展中的政府作用

★蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)主任由專職副市長兼任。園區(qū)在機(jī)構(gòu)層級(jí)、管制授權(quán)、政策安排等方面較強(qiáng)，超過了普通國家級(jí)開發(fā)區(qū)。蘇州工業(yè)園區(qū)的體制設(shè)計(jì)沒有違反開發(fā)區(qū)超自主體制的要求。

★政府保證了蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)和建設(shè)中的政策待遇。在項(xiàng)目審批方面，遠(yuǎn)超過江蘇省的職能園區(qū)的權(quán)力，超過國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開區(qū)的3000萬美元權(quán)限，保證了開發(fā)區(qū)招商、建設(shè)服務(wù)過程中的交易速度。