盤(pán)活利用農(nóng)村宅基地對(duì)于激活農(nóng)村土地要素、盤(pán)活農(nóng)民“沉睡”的土地資產(chǎn)、保障鄉(xiāng)村振興用地需求意義重大。鄉(xiāng)村振興背景下盤(pán)活利用農(nóng)村宅基地存在一些現(xiàn)實(shí)困境，包括宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度障礙、宅基地使用權(quán)回收制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實(shí)施、村莊規(guī)劃長(zhǎng)期缺失及相關(guān)制度配套不到位等。在鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)從推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新、建立農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用長(zhǎng)效機(jī)制、創(chuàng)新農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用模式以及強(qiáng)化村莊規(guī)劃引領(lǐng)等方面著力推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用。
從現(xiàn)有政策和研究來(lái)看，完善農(nóng)民閑置宅基地政策、推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用既是當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障的重要任務(wù)，也是學(xué)術(shù)界近年來(lái)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，雖然各地大力引導(dǎo)各類資源要素向鄉(xiāng)村集聚，積極探索農(nóng)村宅基地由居住功能向居住、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等多功能轉(zhuǎn)變，大膽創(chuàng)新利用農(nóng)村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的模式，以促進(jìn)有效盤(pán)活存量宅基地、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興用地保障，但是在實(shí)踐中也存在一些制約農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的因素，一些客觀存在的現(xiàn)實(shí)困境亟待破解。鑒于此，本文在已有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用存在的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行剖析，并提出相關(guān)推進(jìn)建議，以期為深化宅基地制度改革、促進(jìn)宅基地盤(pán)活利用、助力鄉(xiāng)村振興提供參考。
二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的現(xiàn)實(shí)困境
1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度障礙
我國(guó)現(xiàn)行的宅基地法律法規(guī)有效保障了億萬(wàn)農(nóng)民“居者有其屋”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)了農(nóng)民在農(nóng)村的基本居住權(quán)，發(fā)揮了宅基地的福利保障功能，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式及農(nóng)民的生計(jì)方式等發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村宅基地的功能也隨之發(fā)生了變化，最為顯著的特征體現(xiàn)在宅基地所擔(dān)負(fù)的居住保障功能正在逐漸弱化。尤其是隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力“離土離鄉(xiāng)”并徹底退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、生活定居，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“人走房空”，大量宅基地閑置甚至廢棄。
因此，筆者認(rèn)為正是由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)宅基地所限定的單一的居住保障功能，在一定程度上限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地的功能難以從單一的居住功能向多元復(fù)合功能拓展，阻礙了當(dāng)前農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)加快融合態(tài)勢(shì)下的宅基地盤(pán)活利用，才導(dǎo)致宅基地盤(pán)活利用與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展背景下的市場(chǎng)需求不相適應(yīng)，很難滿足企業(yè)、新型經(jīng)營(yíng)主體等市場(chǎng)主體利用農(nóng)村宅基地及農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的實(shí)際需求。
2.宅基地使用權(quán)回收制度缺乏可操作性
宅基地使用權(quán)回收制度作為現(xiàn)行宅基地制度的基本組成部分，既關(guān)系宅基地制度安排的公平與農(nóng)村土地資源的利用效率，也關(guān)系宅基地居住功能與財(cái)產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)。
宅基地私有觀念的存在使得宅基地使用權(quán)回收制度在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要落實(shí)宅基地回收政策顯得非常困難。正是由于宅基地回收制度無(wú)法實(shí)施，使得長(zhǎng)期閑置或已廢棄的宅基地、“一戶多宅”超占使用的宅基地及進(jìn)城落戶農(nóng)民留在農(nóng)村的宅基地很難由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回收、儲(chǔ)備并實(shí)現(xiàn)盤(pán)活利用。尤其是在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興的背景下，中央明確提出要盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地、鼓勵(lì)利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，如果不能充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用，在宅基地利用管理實(shí)踐中強(qiáng)化宅基地使用權(quán)回收制度的可操作性，就很難在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，積極拓展農(nóng)村宅基地及農(nóng)房多種使用功能，推進(jìn)盤(pán)活利用宅基地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。
3.宅基地有償退出政策難以落地實(shí)施
目前，很多農(nóng)村地區(qū)就是因?yàn)殚L(zhǎng)期缺失科學(xué)的村莊規(guī)劃引領(lǐng)村莊建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地面臨新困境，既存在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策難以落地實(shí)施，從而難以保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，也存在農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)失衡，使得發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的過(guò)程中無(wú)法充分利用包括宅基地在內(nèi)的零星分散的存量建設(shè)用地，不能通過(guò)內(nèi)部挖潛方式保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求。
4.村莊規(guī)劃長(zhǎng)期缺失
5.相關(guān)制度配套不到位
從各地探索的農(nóng)村宅基地盤(pán)活實(shí)踐來(lái)看，政府在推進(jìn)這項(xiàng)工作的過(guò)程中往往將重點(diǎn)放在推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、促進(jìn)農(nóng)民向農(nóng)村社區(qū)及城鎮(zhèn)集中上，其目標(biāo)在于推進(jìn)農(nóng)民市民化以及將農(nóng)民進(jìn)城后的原有宅基地通過(guò)土地整治等方式復(fù)墾為耕地并獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等。但是，針對(duì)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用過(guò)程中的相關(guān)制度配套重視不足，在一定程度上制約農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的績(jī)效，尤其是在引導(dǎo)有條件或有意向進(jìn)城落戶的農(nóng)民有償退出宅基地的過(guò)程中，針對(duì)這些農(nóng)民退出宅基地后在城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策方面考慮不足，相關(guān)配套制度難以到位，無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與存量宅基地有效盤(pán)活利用的協(xié)同推進(jìn)。
三、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的推進(jìn)建議
1.制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)
第一，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
首先，基于物權(quán)登記公示的原則，建立宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)統(tǒng)一登記制度和登記體系，賦予農(nóng)民具有法律效力的住房產(chǎn)權(quán)登記證書(shū)，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做好基礎(chǔ)工作。其次，在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立專門(mén)的農(nóng)村宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，該市場(chǎng)可以與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)合并，形成專門(mén)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。再次，制定宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，明確宅基地流轉(zhuǎn)的主體、客體、條件、程序、用途內(nèi)容，加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)管理。最后，明確宅基地流轉(zhuǎn)方式，具體包括：一是在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，也是目前法律允許的唯一的流轉(zhuǎn)形式；二是出租，即農(nóng)民將宅基地使用權(quán)出租給村集體外部主體用于發(fā)展民宿、農(nóng)家樂(lè)、手工作坊、創(chuàng)客空間等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)并收取租金；三是入股，主要是立足發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，將盤(pán)活利用宅基地與推進(jìn)關(guān)聯(lián)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)民將宅基地使用權(quán)入股企業(yè)或村集體，農(nóng)民享有一定的宅基地使用權(quán)股份并能分享股金收益。
第二，建立農(nóng)村宅基地“雙有償”制度。
首先，建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用制度，即本集體成員使用宅基地的仍然采取無(wú)償使用制度，如使用面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)則需繳納有償使用費(fèi)；農(nóng)民將農(nóng)房流轉(zhuǎn)或租賃給非本集體成員及其他社會(huì)主體的，可以認(rèn)為非本集體成員、其他社會(huì)主體與宅基地所在的村集體建立了土地租賃關(guān)系，應(yīng)向村集體繳納宅基地有償使用費(fèi)或租賃費(fèi)。其次，建立農(nóng)村宅基地有償退出與收回制度，以解決“一戶多宅”、宅基地閑置浪費(fèi)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用。筆者認(rèn)為，考慮到當(dāng)前宅基地對(duì)于農(nóng)民仍具有較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，為了防止農(nóng)民因盲目退出和交回宅基地可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題，對(duì)退出和交回宅基地的主體設(shè)定一定的條件，達(dá)不到條件的不允許退出和交回宅基地，具體條件包括：一是本戶或其子女在農(nóng)村“一戶多宅”；二是本戶或子女在城鎮(zhèn)有房產(chǎn)，且有穩(wěn)定工作及收入來(lái)源，并自愿退出且以后不再申請(qǐng)新宅基地建房。
第三，建立農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估制度。
對(duì)農(nóng)村宅基地的價(jià)值進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估是推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易和宅基地有償退出的前提和基礎(chǔ)，也是促進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性收益的重要依據(jù)。因此，一方面，可參考城鎮(zhèn)國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估制度和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，運(yùn)用已有土地估價(jià)方法對(duì)宅基地資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；另一方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進(jìn)，未來(lái)鄉(xiāng)村及宅基地的多功能性會(huì)進(jìn)一步凸顯，宅基地的文化情感、代際傳承等非資產(chǎn)價(jià)值將日益顯現(xiàn)，這些價(jià)值依附于宅基地之上，也應(yīng)納入到宅基地價(jià)值體系中。
第四，建立農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的配套機(jī)制。中央及地方政府應(yīng)建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)有條件進(jìn)城落戶的農(nóng)民及已進(jìn)城落戶的農(nóng)民，通過(guò)出臺(tái)就業(yè)、住房、養(yǎng)老等配套政策，如針對(duì)有進(jìn)城意向的農(nóng)民可以獲得購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房、申請(qǐng)公共租賃房的優(yōu)惠政策，并享受和城鎮(zhèn)居民同等的社保、就業(yè)等福利政策，以此激勵(lì)其自愿有償退出存量宅基地，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與存量宅基地有效盤(pán)活利用。
2.長(zhǎng)效機(jī)制是根本
第一，開(kāi)展存量宅基地及閑置農(nóng)房盤(pán)活利用潛力調(diào)查評(píng)價(jià)，編制存量宅基地及閑置農(nóng)房盤(pán)活利用規(guī)劃。
第二，加快出臺(tái)農(nóng)村宅基地利用管理的法律法規(guī)。
第三，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用。
第四，建立農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的配套機(jī)制。
3.創(chuàng)新模式是前提
鑒于我國(guó)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各地農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用的模式也存在差異。結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，尤其是近年來(lái)隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村的多功能性被人們重新審視，農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從單一的居住功能拓展為多元復(fù)合性功能，進(jìn)而引發(fā)了社會(huì)資本投資農(nóng)房進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的熱情，為盤(pán)活利用存量宅基地、滿足社會(huì)主體利用農(nóng)村土地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的需求創(chuàng)造了良好條件。鑒于此，基于發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在鄉(xiāng)村振興背景下可探索實(shí)施以下模式來(lái)推進(jìn)農(nóng)村宅基地盤(pán)活利用：一是“農(nóng)民+村集體+社會(huì)資本”模式，主要由村集體統(tǒng)一組織，將農(nóng)民的存量宅基地及閑置農(nóng)房以出租的方式引入社會(huì)資本投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民獲得租金收入，村集體及農(nóng)民共同參與收益分配，該模式具有“統(tǒng)一組織、一體化發(fā)展、多方共贏”的特點(diǎn)，可有效解決村民及村集體的資金短缺問(wèn)題。二是“農(nóng)民+村集體”模式，主要由村集體成立合作社來(lái)統(tǒng)一組織開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)村民集資、政府政策支持、爭(zhēng)取項(xiàng)目等途徑，依托村域現(xiàn)有資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)對(duì)存量宅基地進(jìn)行盤(pán)活利用，對(duì)閑置農(nóng)房進(jìn)行改造并統(tǒng)一對(duì)外經(jīng)營(yíng)。
4.村莊規(guī)劃是“龍頭”
科學(xué)實(shí)用的村莊規(guī)劃是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性工作，是優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間、開(kāi)展鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)工作的重要先導(dǎo)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民建房占地面積超標(biāo)、“一戶多宅”及隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城所形成的宅基地閑置和房屋空置現(xiàn)象，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，應(yīng)加快推進(jìn)村莊規(guī)劃編制實(shí)施。發(fā)揮村莊規(guī)劃的“龍頭”作用，統(tǒng)籌謀劃不同類型村莊的發(fā)展定位、主導(dǎo)和特色產(chǎn)業(yè)選擇、“三生”用地空間布局、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治與生態(tài)保護(hù)等各項(xiàng)工作。按照土地節(jié)約集約利用的原則，提出村莊居民點(diǎn)宅基地控制規(guī)模，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”法律規(guī)定，充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化傳承等功能，推進(jìn)各類規(guī)劃在村域?qū)用?ldquo;多規(guī)合一”。針對(duì)村莊現(xiàn)有的閑置宅基地和空置房屋，結(jié)合鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊村容村貌整治、公共服務(wù)設(shè)施配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、建設(shè)美麗宜居新型農(nóng)村社區(qū)為目標(biāo)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷拆并類等村莊分類發(fā)展思路，編制不同類型的村莊規(guī)劃。在村莊規(guī)劃中可統(tǒng)籌安排閑置農(nóng)村宅基地用于村民委員會(huì)、綜合服務(wù)站、基層綜合性文化服務(wù)中心、衛(wèi)生室、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)設(shè)施用地，以及為發(fā)展鄉(xiāng)村工貿(mào)、休閑服務(wù)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)提供用地空間，以激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)、盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，保障鄉(xiāng)村振興用地需求。
